NECESIDAD E IMPORTANCIA.

Las reformas administrativas pueden generar importantes impactos en la administración desde distintas perspectivas. A manera de ejemplo, desde una perspectiva organizacional pueden implicar la creación de nuevas dependencias administrativas o la estructuración de nuevos esquemas de organización a partir de las funciones de la entidad respectiva y de las finalidades que se persigan con el proceso de reforma administrativa.

Desde una perspectiva laboral, los procesos de reforma administrativa pueden implicar la modificación de la planta de personal de una entidad a través de la creación de nuevos empleos o de la supresión de empleos existentes. Así mismo, desde una perspectiva eminentemente presupuestal, las reformas administrativas pueden implicar el aumento o

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disminución de los gastos de una entidad. Esto último sucede usualmente cuando las reformas administrativas se implementan con la finalidad de racionalizar el gasto público.

Por su parte, desde la perspectiva en que los ciudadanos perciben las entidades públicas, las reformas administrativas pueden implicar un importante cambio en la forma en que los ciudadanos acceden a una determinada entidad para obtener algún tipo de servicio o prestación. De este modo, en el marco del estudio de las reformas administrativas, se ha identificado la necesidad de establecer limitaciones a las mismas, en aras de atenuar los efectos que estas puedan generar sobre la comunidad, sobre los derechos de los trabajadores, sobre el presupuesto de la entidad, y en general sobre los diferentes actores o aspectos que pueden resultar involucrados en el marco de las mismas.

En este contexto, tal y como se identificó anteriormente al estudiar las estrategias de la reforma administrativa, para autores como Gildardo Campero197 las reformas administrativas están sujetas a determinadas limitaciones que impiden planear e implementar estos procesos de fo a e a e te i tuiti a o espo tá ea . Así, uizás u a de las p i ipales limitaciones observadas es la exigencia de estudios técnicos o científicos que justifiquen de forma objetiva si efectivamente es necesario adelantar un proceso de reforma administrativa y cuál debe ser su alcance.

En este contexto, para _{Gilda do Ca pe o la ase de la p og a a ió ej}ecución de las transformaciones administrativas deberá ser la investigación científica, puesto que la modificación de los niveles actuales de la administración pública hacia otros mejores dentro del proceso de desarrollo, debe ser también realizada en forma consciente, coherente y e uili ada 198_.

Así, como un ejemplo del caso mexicano, el referido autor destacó el uso en su país de una etodología defi ida po la Co isió de Ad i ist a ió Pú li a CAP pa a adela ta procesos de reforma administrativa con base en la investigación científica. Esta metodología para implementar procesos de reforma administrativa estaba compuesta por tres fases: (i) la realización de un diagnóstico de la administración pública, (ii) la presentación de modelos o esquemas alternativos tendientes a reformas la administración pública y (iii) la proposición de medidas concretas, estructurales y globales para las reformas administrativas.

En este sentido, para Gildardo Campero la elaboración de estudios o diagnósticos científicos son elementos que limitan los procesos de reforma administrativa en el sentido de evitar que estos procesos sean meramente improvisados, o peor aún, que se implementen en detrimento de los principios del sector público de tal forma que favorezcan actos de corrupción. Así, es posible destacar que en México el uso de estudios científicos o técnicos

197

CAMPERO CÁRDENAS, Gildardo. Op. cit. p. 223.

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como limitante práctica de los procesos de reforma administrativa ha sido un importante tema de estudio y de análisis doctrinal.

Desde la óptica presupuestal, en aras de garantizar la sostenibilidad fiscal de las entidades objeto de procesos de reforma administrativa, igualmente se han identificado determinadas limitaciones en distintas legislaciones.

Así, sin pretender agotar el tema, en el caso de la República Federativa de Brasil cualquier proceso de reforma administrativa que sea adelantado por una entidad del orden federal, estatal o municipal que implique la necesidad de ampliar los gastos de personal o gastos administrativos, deberá estar acompañada de estudios técnicos de impacto presupuestario y financiero, en los cuales, entre otras cosas, se identifique que no se han superado los límites de gastos de personal previstos en la ley. De este modo, estos estudios deben remitirse a los tribunales de cuentas y al correspondiente órgano de representación popular (municipal, estatal o federal) para su revisión respectiva.

Lo anterior se encuentra desarrollado en el artículo 169 de la Constitución Política de la República Federativa de Brasil y en la Ley Complementaria N º 101/2000 que establece normas para la rendición de cuentas en la gestión de las finanzas públicas. Al respecto, el referido artículo 169 dispone lo siguiente:

Art. 169. El gasto de personal activo e inactivo de la Unión, de los estados, del Distrito Federal y de los Municipios no podrá exceder los límites establecidos en ley complementaria.

Parágrafo único. La concesión de cualquier ventaja o aumento de remuneración, la creación de cargos o la alteración de la estructura de las carreras, así como la admisión de personal, por cualquier título, por órganos y entidades de la administración directa o indirecta, incluidas las fundaciones instituidas y mantenidas por el Poder Público, sólo podrán ser hechas:

I si hubiese previa dotación presupuestaria suficiente para atender los proyectos de gastos de personal y los incrementos de ellos derivados;

II si hubiese autorización específica en la ley de directrices presupuestarias, exceptuándose las empresas públicas y las sociedades de economía mixta199.

En esta misma línea, los artículos 16 y 17 de la Ley Complementaria N º 101/2000 consideran como no autorizado, irregular y perjudicial todo aumento del gasto público que no esté acompañado previamente de un estudio de impacto financiero (en el año que entraría en

199 _{Constitución Política de . [en línea]. [consultado 12. Nov. 2012]. Disponible en:}

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vigor la reforma y en los dos posteriores) y sobre la afectación de las metas de resultados fiscales propuestas en los planes plurianuales.

Así mismo, el artículo 19 de la mencionada ley, en línea con lo expuesto en el ya transcrito artículo 169 de la Constitución Política de la República Federativa de Brasil, establece que los gastos totales de personal en cada periodo fiscal no deberán superar un porcentaje del ingreso corriente neto de la respectiva entidad así: En la Unión Federal del 50 %, en los estados del 60% y en los municipios del 60%.

De este modo, en forma general es posible identificar que la validez de los procesos de reforma administrativa en Brasil que impliquen el aumento de la planta de personal de las entidades públicas del orden federal, estatal o municipal, está sujeta a la elaboración de un estudio técnico sobre su impacto financiero y de afectaciones a los planes plurianuales y a las restricciones sobre los gastos totales de personal permitidos por la Ley Complementaria N º 101/2000.

De otro lado, desde una óptica laboral y administrativa en Colombia, la Corte Constitucional ha destacado la importancia de que los procesos de reforma administrativa garanticen los derechos fundamentales de los trabajadores y que acojan los principios de la función administrativa. Lo anterior fue expuesto en los siguientes términos por dicha corporación:

Los procesos de reestructuración pueden tener intensidades distintas cuyos efectos se reflejan también en escalas distintas. Pero en ningún caso puede perderse de vista que esos procesos repercuten en dos sectores bien definidos. De un lado, inciden en la comunidad en general, quien es la destinataria final de la prestación de un servicio o del cumplimiento de una función administrativa. Del otro, los ajustes institucionales tienen consecuencias directas en los trabajadores de la entidad a la que se aplica una medida de reestructuración. Tal circunstancia exige entonces que las autoridades obren con la mayor diligencia con miras a salvaguardar al máximo los derechos e intereses legítimos de unos y otros.

Así, frente a la comunidad en general la Administración debe respetar los principios de la función administrativa señalados en el artículo 209 de la Constitución (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad). Y frente a los trabajadores surge una clara obligación de respeto a sus derechos fundamentales, particularmente en el marco de las relaciones laborales200.

Si bien la anterior limitación será desarrollada con más detalle en el numeral 2.3.2.1 de este capítulo, es posible concluir en forma preliminar que es necesario y de especial importancia desde diferentes perspectivas que las reformas administrativas estén sujetas a determinadas

200

CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-587 de 2008. Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto.

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limitaciones. Así, corresponde a la Constitución, al legislador y a la jurisprudencia de cada país determinar la forma en que van a precisar y exigir estas limitaciones a sus entidades públicas (lo que indudablemente restringe su autonomía), en aras de salvaguardar derechos e intereses objeto de especial protección para la sociedad en un Estado Social de Derecho.