Como fue descrito en la sección anterior, las industrias eléctricas y del gas natural se encuentran estrechamente relacionados. Esta realidad ha sido reconocida en marcos regulatorios que reflejan la interacción entre ambos sectores para lograr su desarrollo. Esta realidad se refleja de forma más o menos explícita en diferentes países, en parte evidenciando el desarrollo de sus industrias y sus instituciones, así como del potencial competitivo de los subsectores.
Excepto en Paraguay y Uruguay, todos los países analizados han emprendido importantes reformas que han afectado la estructura institucional y regulatoria del sector. Estos cambios han sido muy disímiles. En algunos casos existen divergencias entre los sectores gas y electricidad en cada país. Unos países emprendieron cambios antes que otros y cada uno ha incorporado estructuras diferentes para regular los sectores. No obstante, si bien cada país presenta diferentes circunstancias, el modelo y los principios que motivaron los cambios en la mayoría de los países fueron los mismos: Las reformas impulsadas propiciaron la separación de papeles del Estado, permitiendo que el sector privado cumpliera con su papel de empresario y dejándole al Estado un rol como fijador de políticas y regulador. Fue así como en Argentina (ENRE, ENARGAS), Colombia (CREG), Brasil (ANEEL, ANP), y Uruguay (UREE, MIEM) se crearon entes regulatorios independientes pero supervisados por los gobiernos, dejando en manos del ejecutivo la política sectorial. En Bolivia (SIRESE), Perú (OSINERG) y Ecuador (CONELEC, MEM) se crearon entes de carácter regulatorio pero dentro de los ministerios sectoriales y en Chile (CNE), se creó un ente interministerial encargado del establecimiento de tarifas y de la política sectorial.
El rol del Estado como fijador de políticas y regulador estuvo determinada por las condiciones políticas, el tipo de sistema político (federal vs. central) y la presencia estatal en la industria antes de las reformas. Si bien se crearon los mecanismos institucionales para que el Estado manejara de manera independiente la fijación de políticas sectoriales de la regulación, no existe una última palabra sobre la estructura institucional más adecuada para desempeñar las distintas funciones dentro del sector. La experiencia ha demostrado que las estructuras diseñadas no son suficientes para garantizar la independencia regulatoria, o para evitar que el organismo regulador sea capturado30 por algún agente específico (sea público o privado y mucho más en el subsector gas donde existen prácticamente monopolios de hecho).
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El término “captura” se refiere al concepto académico de que un agente o clase de agentes tiene una mayor capacidad para influenciar las decisiones del regulador y por lo tanto las soluciones tomadas podrían diferir del óptimo buscado. A pesar de que la sociedad en general, cuando se toman decisiones que difieren del óptimo, se encontraría en peores condiciones que las que tendría si se tomara la decisión óptima, esta desviación se produciría debido a diferencias en la distribución de los beneficios y los costos de la decisión. En el caso particular de los servicios públicos, una decisión óptima produciría un gran beneficio a ciertas clases de consumidores pero estos beneficios se repartirían entre un grupo muy grande de usuarios, por lo que el beneficio por usuario es relativamente modesto. Por el otro lado, una clase de
Existen algunos factores que hacen que la independencia regulatoria esté amenazada o se vea capturada, ya sea por las empresas o por los propios gobiernos. Entre estos elementos deben considerarse los siguientes:
• La fuerte presencia en la industria que aún mantiene el Estado en algunos países.
• La voluntad de los legisladores de cambiar las normas institucionales para favorecer los intereses de sus electores o a grupos de interés.
La experiencia muestra que las reformas están lejos de estar consolidadas. Diez años después de empezadas se están comenzando a vislumbrar algunas amenazas que podrían dificultar su profundización, incluso en aquellos países con modelos exitosos. Todavía hay lecciones por aprender, tales como:
• Determinar que controles son necesarios para evitar que el regulador sea capturado por intereses particulares (del Estado o de las empresas públicas o privadas)
• Determinar que acciones adicionales son requeridas para que un proceso de privatización sea exitoso. La experiencia ha demostrado que se requiere mucho más que el simple traspaso de algunos activos. Por ejemplo, la transferencia parcial de activos en el subsector eléctrico ha creado tremendas distorsiones, generando trabas en el libre funcionamiento del mercado. Por un lado, la dificultad política para privatizar algunas empresas de distribución ha hecho que se mantengan los vicios de ineficiencia operativa, característicos del sistema anterior, lo que está afectando la operación competitiva del mercado mayorista, tal como se puede observar en Argentina, Brasil, Colombia y Ecuador. Lo anterior se debe a que los agentes privados evitan firmar contratos con las empresas públicas ineficientes, quedando estas últimas expuestas a la volatilidad del mercado spot y por ende a un crecimiento de sus acreencias.
Por otra parte, existen algunos países en los que aún hay una fuerte presencia estatal en el sector de generación eléctrica y en los que, en repetidas ocasiones, las centrales públicas distorsionan precios en el mercado mayorista, afectando la competencia y el libre juego de la oferta y la demanda tal como es el caso de Brasil, Colombia y Perú. De igual forma, en lo que concierne a la expansión del sistema de generación, aún no existe una solución satisfactoria al asunto de precios que incentiven la expansión de largo plazo. En algunos países ésta se incentiva por medio de modelos de optimización de gran escala y no de competencia o de esfuerzo.
Adicionalmente, la participación del Estado en la planificación eléctrica afecta el libre desarrollo del mercado como ocurre en Argentina, Brasil, Colombia y Perú por no estar establecido su campo de acción.
agentes, conformado por un grupo relativamente pequeño, recibiría beneficios relativamente modestos comparados con otros grupos, pero al ser este grupo poco numeroso, cada agente recibe un gran beneficio. Esta “concentración” de beneficios crea un desbalance de incentivos para influir al regulador, lo que lleva a su “captura” por el grupo con pocos integrantes.
• Que la existencia de monopolios hace que los precios de gas sean establecidos en muchos casos por decisión de los gobiernos y que no existan precios de mercado afectando al mercado eléctrico como en Brasil, Perú, Colombia y Venezuela.
• Que una amenaza importante en el sector se ve reflejada cuando el Estado se comporta como si el nuevo marco no se hubiese establecido, como es la experiencia de Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú y Uruguay.
• Que la regulación en general del subsector gasífero tiene características de mercado competitivo pero éste está alejado de la realidad del subsector.