Después de la primera crisis del petróleo (1973) se empezaron a producir grandes déficit de manera generalizada que, además, siguieron aumentando dramáticamente a lo largo de los años ochenta e, incluso, durante la recesión de la primera mitad de los noventa. Los saldos presupuestarios de la Unión Europea pasaron de estar equilibrados en los años sesenta a presentar déficit superiores al 3 por ciento del PIB a partir de 1975, alcanzándose valores máximos del 6 por ciento del PIB en 1993. En Estados Unidos y Japón, los déficit presupuestarios también se registraron, pero de forma menos elevada y persistente (Chouraqui & Price, 1984, pág. 3).
Estos elevados y persistentes déficit provocaron un rápido aumento de la deuda pública en los años siguientes que puso en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas. La ratio de la deuda pública/PIB se situaba, en el caso de la Unión Europea, en menos del 30 por ciento a finales de los años setenta y se elevó hasta un máximo del 72 por ciento en 1996.
Tarschys (1985, págs. 318-323) califica la situación experimentada en relación a las finanzas públicas en la mayoría de las economías desarrolladas como de una “crisis de tijera” en la Hacienda pública. Con dicha expresión pretende reflejar la creciente divergencia que comenzó en
Capítulo 1: Evolución histórica del pensamiento hacendístico sobre el presupuesto y su equilibrio: el cambio de paradigma 32 28,5 29,0 29,5 30,0 30,5 31,0 31,5 32,0 32,5 33,0 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84
(En porcentaje del PNB/PIB en valor)
INGRESOS CORRIENTES GASTOS CORRIENTES
Fuente: Chouraqui, 1985, pp. 5-6
los años setenta entre la expansión de los ingresos públicos (que comenzaron a registrar un lento crecimiento) y el incremento de los gastos públicos (que continuaron la fuerte tendencia expansiva que habían iniciado en la década de los sesenta), tomando la representación gráfica la forma de una tijera (Gráfico - 2-).
Gráfico - 1- Evolución de los ingresos y gastos del conjunto de las Administraciones Públicas en Estados Unidos
Capítulo 1: Evolución histórica del pensamiento hacendístico sobre el presupuesto y su equilibrio: el cambio de paradigma 33 28,5 30,5 32,5 34,5 36,5 38,5 40,5 42,5 44,5 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84
(En porcentaje del PNB/PIB en valor)
INGRESOS CORRIENTES GASTOS CORRIENTES
Fuente: Chouraqui, 1985, pp. 7-8
Gráfico - 2 - Evolución de los ingresos y gastos del conjunto de las Administraciones públicas en los demás países de la OCDE11
El diferente comportamiento que experimentaron estas variables proviene de los siguientes factores (Tarschys, 1985, págs. 319-323):
Por el lado de los ingresos públicos podemos citar, en primer lugar, como uno de los principales factores que provocaron el lento crecimiento de los mismos, la disminución generalizada en las tasas de crecimiento experimentada en prácticamente todas las economías industrializadas en estos años de crisis económica, que lógicamente, provocan una reducción de la base imponible. Pero, además, se pueden señalar otras variables que, adicionalmente, colaboraron a ralentizar la expansión de los ingresos públicos. Dichas variables son la tasa decreciente de los rendimientos de la fiscalidad12, el mayor
11 Media de los seis grandes países (Japón, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y
Canadá), sin incluir Estados Unidos, y de los once países pequeños (Australia, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Grecia, Irlanda, Países Bajos, Noruega y Suecia), ponderada por el PNB/PIB al tipo de cambio de 1982.
12 Como explica Tarschys (1985, pág. 319) los menores rendimientos de la fiscalidad se
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conocimiento de las técnicas de elusión y evasión fiscal por parte de los contribuyentes (a lo que contribuyó la creciente internacionalización de los movimientos de capitales) e, incluso, recortes impositivos aplicados por parte del propio sector público.
Por el lado de los gastos también aparece un factor central, de carácter estructural, en este caso, que explica su continuo crecimiento. Se trata del Estado del Bienestar, establecido en años anteriores y cuya función es corregir las recesiones con medidas automáticas de carácter anticíclico (estabilizadores automáticos). Al igual que en el caso de los ingresos públicos, se produjeron además otras circunstancias que también favorecieron la expansión de esta variable presupuestaria. Entre ellos podemos citar factores de carácter demográfico, como los movimientos espaciales de la población, la prolongación de la educación de los jóvenes, la creciente prestación de servicios a los grupos de población de mayor edad, así como el inicio del envejecimiento de la población. Una circunstancia adicional se produjo como consecuencia de la gran cantidad de medidas económicas, en forma de subvenciones, establecidas para favorecer las exportaciones y el empleo, aplicadas por un conjunto importante de gobiernos, con el fin de hacer frente a la crisis económica. Por último, el débil crecimiento de la productividad experimentado por el sector público que ya había adquirido una dimensión considerable.
La creciente divergencia entre ingresos y gastos dio lugar, como ya hemos indicado, a que los déficit fiscales empezaran a crecer en estos años;
afecta a gobiernos con elevada presión fiscal, que provoca que los sucesivos incrementos impositivos tiendan a reducir la base de otros impuestos, así como incrementar los costes necesarios para el control de la recaudación, dando lugar a una reducción de los ingresos impositivos correspondientes.
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situación que ya se había dado en la historia en períodos anteriores, con la diferencia de que, hasta entonces, dichos déficit se asociaban a circunstancias excepcionales (normalmente guerras) y luego se eliminaban cuando desaparecían dichas circunstancias13.
La situación de profunda recesión económica y la ineficacia resultante de las medidas de tipo expansivo que se venían aplicando desde los años cuarenta hicieron que comenzase a cuestionarse la validez de las políticas fiscales de carácter keynesiano. Incluso, como señalan Peacock y Shaw (1989, pág. 84), no sólo se empezó a perder la confianza, “sino que además
se ha argumentado que cuando los cambios fiscales ejercen perceptibles e importantes impactos lo pueden hacer de una forma claramente perversa y desestabilizadora”. Galindo Martín, Montero Lorenzo e Iglesias Suárez
(2002, págs. 77-79) hacen la siguiente recopilación de las principales circunstancias que dieron lugar a que se cuestionasen las mencionadas políticas y a que se formularan nuevas proposiciones económicas (algunas de las cuales desarrollaremos en el siguiente capítulo):
1) En primer lugar, el objetivo del pleno empleo dejó de ser prioritario. Los esfuerzos de los distintos gobiernos se centraron en conseguir controlar la estabilidad de los precios. Además se empezó a considerar que el desempleo había sufrido un cambio y ya no se suponía que estuviera relacionado con la deficiencia de demanda. Se trata de un desempleo de carácter estructural, que había seguido creciendo, incluso en las épocas de expansión, y estaba “relacionado con la decadencia
13 Barro (1986, págs. 23-31) realiza un análisis, para un período muestral de
aproximadamente 200 años en Estados Unidos y Reino Unido, el cual le permite concluir que este fenómeno es cierto. Observa que la ratio deuda/PIB normalmente cae en los períodos de paz y crece en los períodos de guerra y atribuye este comportamiento a la aplicación de la “tax smoothing” por parte de las autoridades financieras.
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secular de las actividades con elevado coeficiente de mano de obra”
(Peacock & Shaw, 1989, pág. 89). Este cambio llevó, lógicamente, a un replanteamiento de las medidas económicas necesarias para combatirlo. Asimismo, surgió un nuevo concepto económico para explicar esta diferente situación. Se trata de la tasa natural de desempleo, que se define como “aquel nivel de paro por encima del cual la utilización de
medidas expansivas no produce tensiones en los precios, de tal forma que, si, por el contrario, tratásemos de eliminar parte de ese nivel de paro, las medidas en cuestión sí que producirían tales tensiones”
(García Villarejo & Salinas Sánchez, 1998, pág. 210).
2) Aparecen los primeros debates acerca de la relación entre Política Fiscal y Crecimiento. En relación a esta cuestión, incluso se llega a plantear la posible incidencia negativa que ejerce sobre la actividad económica la mayor imposición necesaria para financiar el mayor gasto que suponen las actuaciones del Estado en la economía.
3) Surge la polémica sobre la idoneidad de los estabilizadores automáticos frente a la aplicación de medidas discrecionales defendida por los más intervencionistas.
4) Se ponen de manifiesto los efectos que sobre la economía tienen las distintas formas de financiar el mayor gasto público. Dichos efectos se pueden resumir de la forma siguiente: Si la financiación se efectúa mediante la creación de dinero, el efecto es mayor inflación. Si la financiación se lleva a cabo mediante los impuestos, se desincentiva la inversión y el consumo. Si se emite deuda, se genera inestabilidad. 5) Se empiezan a considerar y debatir, cada vez con más fuerza, los efectos
secundarios de la Política Fiscal, tales como el denominado efecto “crowding-out”. El debate que se plantea se refiere a si la capacidad estabilizadora de la política fiscal expansiva se ve reducida o, incluso
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eliminada, como consecuencia de la posibilidad de que las mayores necesidad de fondos de inversión provocadas por los déficit públicos sean satisfechas a costa de la inversión privada.
6) Se inicia la preocupación sobre la capacidad de endeudamiento de las economías, considerándose que en algunos países ya se ha sobrepasado esa capacidad, por lo que, en ese caso, sería conveniente reducir el gasto o bien incrementar la imposición. Fuentes Quintana (1987, pág. 221) añade a esta idea que una de las características de los déficit generados en este período es la necesidad de contemplar los déficit económicos, entre los que hay que tener en cuenta los importantes déficit implícitos de la seguridad social no reconocidos en el déficit público.
A todas estas consideraciones se le puede añadir una serie de planteamientos económicos que, tal y como exponen García Villarejo y Salinas Sánchez (1998, págs. 207-213), se fueron desarrollando a partir de los años setenta, con la característica común de rechazar las propuestas keynesianas sobre el carácter expansivo de los déficit públicos:
a) El fenómeno de la estanflación. Las crisis económicas de los años setenta permitieron comprobar que la famosa curva de Phillips que recoge la relación inversa entre las tasas de paro e inflación no es estable a lo largo del tiempo. La situación económica de estos años puso de manifiesto que la aplicación de medidas de tipo keynesiano, que pretendían mantener un determinado nivel de paro, iban acompañadas por tasas de inflación cada vez mayores.
b) La aportación de la escuela de las expectativas racionales. Por un lado, esta escuela vino a dar una explicación a esa inestabilidad de la curva de Phillips indicada anteriormente, señalando que las expectativas racionales de los sujetos económicos les permiten ir adaptando su
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comportamiento de tal forma que la curva se hace perpendicular al nivel representado por la tasa natural de desempleo. De esta forma, cualquier política fiscal expansiva podría conseguir cierto éxito, a corto plazo, en el aumento de empleo, pero sólo mientras los salarios monetarios se adaptan a las variaciones de precios. Por otro lado, encontramos el planteamiento más extremo de esta escuela, según el cual la política fiscal expansiva resulta ineficaz incluso en el corto plazo, debido a que los sujetos forman sus expectativas de tal manera que asumen rápidamente toda la información y no es posible engañarlos (los principales representantes de esta visión más radical que predice la total ineficacia de la política fiscal son Lucas, Sargent y Barro).
c) La aportación de la economía de oferta. Esta corriente de pensamiento económico propone que la lucha contra la crisis se lleve a cabo intentando contrarrestar los efectos negativos que tienen los incrementos de costes sobre los precios y el empleo, complementando dicha actuación con medidas dirigidas a aumentar la productividad y a potenciar los incentivos individuales de los empresarios. Estas dos grandes ideas se concretan en la aplicación de tres tipos de medidas: controlar la oferta monetaria, limitar al máximo las normas del Estado que entorpecen el funcionamiento del mercado y sobre todo la iniciativa de los empresarios y reducir los impuestos como forma de incentivar la producción y el empleo14.
14 Detrás de esta última propuesta se halla el planteamiento de la “curva de Laffer” que
recoge la relación existente entre la recaudación fiscal y los tipos impositivos. La forma de esta acampanada curva se explica por el siguiente razonamiento: a medida que el Estado aumenta los tipos impositivos, aumenta la recaudación; pero existe un máximo a partir del cual los desincentivos que la imposición genera en el trabajo y la mayor evasión fiscal que se produce, hacen que los sucesivos incrementos de presión fiscal reduzcan los ingresos por impuestos. Según los economistas de oferta, el nivel de imposición registrado en muchas de las naciones inmersas en la crisis económica de los años setenta estaba por encima de lo que la sociedad consideraba tolerable y por ello, la
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