Las políticas sociales en el contexto Latinoamericano.

Ladécada de los 80 en América Latina (la llamada década perdida ) se inauguró con el proceso de desmantelamiento de los Estados de Bienestar vigentes hasta ese momento. En tanto que el Estado de Bienestar habría surgido como un ...mecanismo para la integración social, para la erradicación de las diferencias de clase y para la construcción de una nación , su crisis dio lugar a ...la necesidad (...) de nuevas modalidades de integración, solidaridad y ejercicio de la ciudadanía (Esping Andersen, 1996: 552). A partir de los 80, la mayoría de los países de la región se inclinaba por la

reforma del Estado de Bienestar siguiendo la ideología neoliberal y las recomendaciones del Consenso de Washington.

ElConsenso de Washington surgió a fines de los 80 a partir de la crisis del Estado de Bienestar y en asociación con la aparición de una nueva derecha neoliberal, ejerciendo gran influencia en los países menos desarrollados de América Latina. Según este enfoque, las causas de la crisis latinoamericana eran, principalmente, la indisciplina fiscal ( populismo económico ) y el estatismo (proteccionismo nacionalista que se deriva del modelo de sustitución de importaciones) (Bresser Pereira, 1991). Elneoliberalismo

que se imponía en casi toda América Latina a partir de este período atribuía al Estado Benefactor el aumento del déficit, la inflación, el desestímulo al trabajo y la disminución de la productividad, entre otros problemas.

A partir de este diagnóstico, el Consenso de Washington sugiere reformas de corto plazo enfocadas a combatir el populismo económico y lograr equilibrio fiscal y estabilización. Se proponen medidas que giran en torno a la adopción de estrategias de crecimiento orientadas hacia el mercado que consisten principalmente en la reducción del tamaño del Estado, la liberalización del comercio internacional y la promoción de exportaciones. Se intenta promover la estabilidad económica a través del ajuste fiscal y la adopción de políticas económicas ortodoxas en las que el mercado desempeña el papel principal y el Estado interviene lo menos posible (Krugman, 1996; Bresser Pereira, 1991)60_{. Muchas de las medidas impulsadas a partir de sus recomendaciones -como la}

desregulación de las actividades económicas privadas, la flexibilización de las leyes

60_{Las recomendaciones del Consenso de Washington incluyen 10 artículos:} 1) disciplina presupuestaria

2) prioridad del gasto público en áreas que cuentan con elevados beneficios económicos y potencial para mejorar la distribución de la renta (asistencia médica primaria, educación e infraestructura)

3) reforma tributaria 4) liberalización financiera 5) tipos de cambio unificados 6) liberalización comercial

7) inversión directa extranjera basada en el principio de que las empresas extranjeras y nacionales compitan en términos de igualdad

8) privatización de empresas públicas 9) desregulación

laborales, los altos costos financieros, la apertura de la economía y la introducción de nuevas tecnologías de trabajo- contribuyeron a la caída de la producción, de los salarios reales y los niveles de empleo (Geldstein, 1997b).

Así, como consecuencia de la profundización del modelo de ajuste en los 90, el alto desempleo y precarización laboral dieron origen a una gran masa de población excedente, los excluidos . Diversos estudios señalan que el aumento de la pobreza en la década del noventa en la región se debió entre otros factores a la insuficiente capacidad de creación de empleos, el aumento de la precariedad del trabajo, la falta de mecanismos de protección y el repliegue de la acción del Estado (Valenzuela, 2003). Sin embargo, observamos en este período un desarrollo dispar de la pobreza en los distintos países: en muchos los niveles de pobreza se mantienen iguales (Colombia, México, Nicaragua u Honduras) o incluso descienden (Chile, Uruguay, Brasil, Costa Rica); en otros -como Argentina, Ecuador y Venezuela- los niveles de pobreza aumentan (Bonder y Rosenfeld, 2004).

Como observamos en el Gráfico I, la década del 90 se inauguraba con casi la mitad

de la población de América Latina en la pobreza y un alto porcentaje de población indigente. Estos valores descienden levemente hacia el final de la década, y recién más significativamente a partir del 2007.

Gráfico I. América Latina: evolución de la pobreza y la indigencia, 1980-2010 (en porcentaje de personas) 18,6 22,5 18,5 19,4 12,6 12,9 13,3 12,9 40,5 48,3 43,8 44,0 34,1 33,0 33,1 _32,1 0 10 20 30 40 50 60 70 80 1980 1990 1999 2002 2007 2008 2009 2010

indigentes pobres no indigentes

Fuente: CEPAL (2010)

El modelo se propuso entonces asistir a los excluidos con políticas sociales focalizadas que no lograron que esta población se inserte nuevamente en la sociedad. Las propuestas se orientaban a los programas de tipo asistencial y al recorte del gasto social, a la ...privatización, descentralización [...] y programas (fondos) sociales de emergencia (Draibe, 1994: 186). Las transferencias sociales operaban con gran selectividad, con más condiciones restrictivas, menores niveles de beneficios y más pruebas de medios (ingresos). De este modo se produjo una estructura social fragmentada, donde los trabajadores flexibles y otros sectores sociales pobres no merecedores de ayuda social en función de sus características personales (componente meritocrático de las políticas sociales) eran marginados de los beneficios sociales que proveía el Estado (Standing, 1999).

Las propuestas de políticas sociales partían de la reorientación del gasto social y se centraban en programas del tipo de subsidios para alimentación y nutrición, de empleo mínimo y de emergencia , de concentración de los recursos en grupos de riesgo (generalmente maternoinfantil) (Draibe, 1994), focalizándose principalmente en la

población en condiciones de extrema pobreza a través de programas de asistencia social. Algunos autores denominan este modelo como de "minimalismo" en lo social (G de la Rocha, 2005). Sin embargo, a pesar de esta orientación, en algunos países también se reforzaron las políticas sociales de educación, salud e infraestructura social. Por ejemplo, Brasil y Costa Rica se inclinaron hacia un enfoque más universalista (sobre todo en la atención de salud), fortaleciendo los sistemas públicos de seguridad social (Esping Andersen, 1996).

Uno de los cambios principales en este período es el desplazamiento de la provisión de los recursos institucionales desde el Estado hacia el mercado y las familias (y dentro de estas, a las mujeres). Esping Andersen (2000) denomina estos servicios que la familia se brinda a sí misma como "autoservicios familiares" (citado en Arriagada, 2006). En este sentido, varios autores destacan el costo de género de las políticas macroeconómicas implementadas en América Latina (Arriagada, 1997; Geldstein, 2004, 2000; Feijoó, 1991, 1992, 2003; Molyneux, 2002; Aguiar, 1990; González de la Rocha, 2004; Arriagada y Miranda, 2005; Benería, 1995; Montaño, 2003). En las políticas sociales de los 80 y los 90 las mujeres entraron como variables intervinientes o dependientes de los procesos

de mejoramiento de las condiciones básicas de vida de la población o pagaron los costos invisibles del ajuste. Existe consenso en la literatura en destacar que las mujeres fueron los colchones de la crisis, su trabajo cotidiano era la cara no contabilizada del retiro del Estado, del debilitamiento de las políticas sociales (Feijoó, 2003: 139).

A partir de la década del '90 se observa una tendencia a incluir las necesidades y problemas de las personas y lo social como una preocupación central a partir de una revisión del modelo anterior (que sin embargo no implica un cuestionamiento del modelo global de desarrollo). Los organismos internacionales impulsaron discusiones conceptuales a fin de contrarrestar los efectos negativos de los ajustes estructurales impulsados en los '80 (Daeren, 2004). Para Molyneux (2007), en la era del pos-ajuste en América Latina podemos hablar de nuevos enfoques de la política social: la política

social se redefine como la "Nueva política social" (término usado en primer lugar por el Banco Mundial), y no reemplaza al Estado sino que reconfigura las relaciones entre Estado y sociedad, en formas que apuntan a crear una autosuficiencia social (social self- reliance) (Molyneux, 2007: 1). En este momento, el énfasis se trasladó desde el interés por la pobreza por ingresos, a los aspectos sociales del bienestar y el desarrollo humano. De esta manera, se incorporaron nuevos enfoques en el tratamiento de la pobreza, como el capital social , las voces de los pobres , la vulnerabilidad social, los derechos humanos y ciudadanos, la inclusión social, etc; la política social tendía a promover las capacidades o "agency" de los pobres (G. de la Rocha, 2005) y se consideraba la pobreza como un fenómeno multidimensional y heterogéneo (Daeren, 2004; Molyneux, 2007). El Banco Mundial lanzó la Nueva Agenda de la Pobreza en los 90, que consideraba como conceptos centrales la participación, el capital social (visto por lo general como sinónimo de participación), el empoderamiento y la co-responsabilidad (Molyneux, 2007). "El paradigma de política social, que emerge en América Latina con el modelo económico 'de puertas hacia afuera' de los años noventa, pone el acento en la inversión en capital humano, y el Estado se convierte en regulador y en un agente 'neosocial' que coexiste con la participación activa de subsectores estatales, privados y ONG, de una manera más plural y menos centralizada en su propia figura" (G. de la Rocha, 2005: 67). Sin embargo, algunos autores, como la misma González de la Rocha (2003, 2004) llaman la atención respecto a la posibilidad latente que brinda esta nueva orientación de las políticas sociales de sugerir que los recursos de los pobres les permitirían sobrevivir sin necesidad de recibir ayuda gubernamental o social, dando lugar a la construcción del mito de la supervivencia , cuyo actor principal sería el Banco Mundial. Así, Molyneux (2007) señala que una posible lectura crítica de estos cambios implica entenderlos más bien como un declinamiento de los derechos sociales, oculto bajo el discurso del capital social y la participación, en el que los programas sociales que incorporan estos conceptos sirven más bien para regular la pobreza, movilizando trabajo gratuito o barato en lugar de abordarla en sus causas o metas de desarrollo.

Por otra parte, con el objetivo de superar los altos índices de pobreza heredados de la década del '80, el gasto social se incrementa. Sin embargo, debemos considerar que el aumento del gasto social en esta década sólo da cuenta de la magnitud de los recursos destinados al área social, y que en algunos casos fue insuficiente o inadecuado en la focalización (Molyneux, 2007). De esta manera, es necesario analizar su utilización para concluir qué tipo de cambio implica este aumento del gasto social en las políticas sociales61.

Otro cambio que se da en este período se relaciona con la mejora de los programas orientados a la extrema pobreza, incluyendo en sus diseños una visión más integral de lo social y creando o reorganizando instituciones (Ministerios, Secretarias, etc.).

A fines de los '90 se comenzó a poner énfasis en la creación de sistemas de

protección social que focalizan en la población particularmente vulnerable (niños, mujeres, tercera edad, etc.). Los países latinoamericanos cambian los sistemas de extensión de derechos universales -donde el Estado cumplía una importante función reguladora y redistributiva- por modelos de "asistencia residual" -donde el Estado interviene donde falla el mercado- (Daeren, 2004). Para CEPAL (1995: 28) si bien la selectividad (o focalización) no es un elemento nuevo en la política social, adquiere especialmente en la década del '90 una mayor importancia debido a:

* la creciente segmentación y diferenciación social derivadas de las nuevas dinámicas de modernización y su impacto peculiar en la región latinoamericana.

* la presión que existe por adecuar la acción social del Estado a los criterios de eficiencia y a las nuevas prácticas gerenciales que forman parte, a su vez, de la nueva tendencia modernizadora

* la exigencia que imponen los costos del ajuste en el sentido de hacer que la política social opere como mecanismo de compensación social

61_{En el caso de Argentina, Lo Vuolo y otros (2004) analizan cómo se utiliza el gasto social en los} '90 y concluyen que el mismo no muestra cambios de tendencia en este período, dado que su aumento se debe más bien al crecimiento de los gastos en el sistema de jubilaciones y pensiones

* las insuficiencias acumuladas por la acción social sectorial a lo largo del tiempo, que reclama nuevas formas de encarar las necesidades sociales en las que el Estado juega un papel preponderante.

En síntesis, podemos afirmar que los programas de combate a la pobreza que surgen en los '90 en la región latinoamericana aspiraban a ser:

 integrales, articulando distintas áreas de intervención;

 estar focalizados en la pobreza extrema (sobre todo geográficamente);

 descentralizados en su ejecución;

 tomar a la familia como unidad de intervención;

 privilegiar la transferencia directa de los recursos, y

 mencionar la formación del capital humano y del capital social,

introduciendo una mayor corresponsabilidad por parte de la población objetivo (Daeren, 2004; CEPAL, 2004)

El siglo XXI se inaugura con una nueva tendencia en programas sociales, destinados a aliviar la pobreza extrema en la región: los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos (PTCI). Estos programas cobraron particular fuerza como

herramienta de política social en distintos países de Latinoamérica, y se pueden entender como parte de una estrategia global de los organismos multilaterales de crédito62_{. Las primeras experiencias de PTCI surgen a mediados de la década de los 90,}

en Brasil (con el Programa de Garantia de Renda Familiar Minima y el ProgramaBolsa Familiar para la Educaçao en 1995) y México (mediante la creación en 1997 del Programa de Educación, Salud y Alimentación - Progresa, actualmente Oportunidades) (León, 2008). Los PTCI se caracterizan por asistir directamente a una población objetivo compuesta por familias en alta situación de vulnerabilidad económica y social. Por lo general, el beneficio que brindan consiste en un subsidio monetario que intenta sostener el ingreso familiar. Algunos de estos programas también otorgan suplementos

alimentarios, medicamentos, atención sanitaria y apoyo educacional, entre otros. Estos programas se plantean una cobertura masiva y por lo general exigen determinadas contraprestaciones o condicionalidades a sus beneficiarios para su asignación. La combinación de transferencias monetarias y exigencia de condicionalidades tiene por objetivo el alivio de la pobreza a corto como largo plazo (Cruces y otros, 2008).

Como destinatarios directos de los subsidios estos programas eligen frecuentemente a las mujeres, como las administradoras del beneficio económico y las encargadas del cumplimiento de las condicionalidades de salud y educación de los niños. La familia es la unidad de intervención, pero la mujer es la destinataria en tanto responsable del núcleo familiar y de su cuidado y reproducción. Observamos entonces que estos programas se caracterizan por ubicar a las mujeres en un rol tradicional de género, donde la mujer es reconocida en su rol reproductivo y de cuidado del núcleo familiar, como intermediaria (y no como sujeto de la acción estatal) a través de la cual el beneficio le llega a otros, los niños (M. del Carmen Tamargo, comunicación personal, 2009).