LIBERTAD Y LEGISLACIÓN

CAPÍTULO V

Una conclusión muy importante que se puede extraer de los capítulos precedentes es que la rule of law, en el sentido clásico de la expresión, no se puede mantener sin asegurar verdaderamente la certeza de la ley, concebida como la posibilidad de una planificación a largo plazo, por parte de los individuos, en cuanto a su conducta en la vida privada y en los negocios. Además, no podemos fundamentar el gobierno de la ley en la legislación, a no ser que recurramos a disposiciones tan drás- ticas, y casi absurdas, como las amañadas por los atenienses en el tiem- po de los nomotetai.

Es típica de nuestra época la tendencia a aumentar los poderes que los funcionarios de los países occidentales han adquirido, y aún ad- quieren día tras día, sobre sus conciudadanos, pese al hecho de que esos poderes, habitualmente, se supone que están limitados por la le- gislación.1 _{Un autor contemporáneo, E.N. Gladden, resume esta situa-} ción en un dilema, que formula en el título de su libro Bureaucracy

or Civil Service. Los burócratas entran en escena en cuanto los fun-

cionarios de la administración parecen hallarse situados por encima de la ley del país, sea cual fuere la naturaleza de esta ley. Hay casos en que los funcionarios, deliberadamente, sustituyen las disposiciones legales por su propia voluntad en la creencia de que, así, perfec- cionan la ley y consiguen, de una manera no establecida en la ley, los mismos objetivos que, según ellos, la ley pretendía alcanzar. A menudo, es indudable la buena voluntad y la sinceridad de los funcionarios en estos casos.

1 _{En lo que respecta a Gran Bretaña, véase el conciso análisis del profesor G.} W. Keeton, The Passing of Parliament, Londres, E. Benn, 1952. En cuanto a los Estados Unidos, véase Burnham, Congress and the American Tradition, Chicago, Regnery, 1959, especialmente «The Rise of the Fourth Branch», p. 157, y Lowell B. Mason, The Language of Dissent, Cleveland, Ohio, World Publishing Co., 1959.

Permítaseme citar un ejemplo tomado de ciertas prácticas burocrá- ticas de mi propio país en el momento actual. Poseemos regulaciones legales acerca del tráfico de los vehículos. Éstas prevén un cierto nú- mero de castigos por las faltas cometidas por los conductores de vehí- culos. Los castigos, generalmente, son multas, aunque en casos excep- cionales los que contravienen las normas pueden ser juzgados y encar- celados. Además, en ciertos casos previstos especialmente por otras regulaciones legales, los transgresores pueden ser privados de sus li- cencias de conducir —si, por ejemplo, sus faltas contra las regulaciones del tráfico causan lesiones personales o graves daños a otros, o si conducen estando bajo la influencia del alcohol. Como el tráfico de los vehículos de motor de todo tipo aumenta constantemente, los acciden- tes se hacen cada vez más frecuentes. Las autoridades están convenci- das de que una disciplina estricta impuesta a los conductores por los mismos funcionarios encargados de hacer observar la ley es la medida mejor, aunque no sea una panacea, para reducir el número de muertes debidas al tráfico en todo el territorio que controlan. Los miembros del poder ejecutivo, tales como el ministro del Interior y otros funcionarios estatales que dependen de él, los «prefectos», los agentes de la policía nacional del país, los funcionarios de la policía local en cada ciudad, etc., se esfuerzan por llevar a la práctica esta teoría cuando se ocupan de las transgresiones de las regulaciones del tráfico. Pero algunos de ellos, a menudo, hacen aún más. Parecen estar convencidos de que la ley del país, en relación con esto (a saber, las regulaciones legales que conciernen a los castigos que han de ser impuestos por los jueces a los transgresores y el procedimiento que se ha de seguir para ello), es demasiado suave y lenta para satisfacer con éxito las nuevas exi- gencias de las modernas condiciones del tráfico. Algunos funcionarios pretenden «perfeccionar» el procedimiento existente a seguir de acuerdo con la ley del país en estas cuestiones.

Un funcionario me explicó todo esto cuando quise intervenir en favor de algunos clientes míos contra lo que yo consideraba una práctica ilegal de las autoridades. La policía acusó a un hombre de haber adelan- tado un vehículo, violando el código de la circulación. Inmediata e ines- peradamente, el «prefecto» le privó de su carnet de conducir. Como resultado de ello, ya no pudo conducir su camión, lo que quería decir que, prácticamente, se encontraba sin trabajo hasta que las autoridades

consintieran en devolverle su carnet. De acuerdo con nuestras regulaciones escritas, el «prefecto» puede privar a un transgresor de su carnet de conducir en cierto número de casos, pero el adelantar otro vehículo en contra de las regulaciones del tráfico y sin producir víctimas no es uno de ellos. Cuando llamé la atención del funcionario responsable sobre este hecho, estuvo de acuerdo conmigo en que, quizás, según una interpretación correcta de las normas actuales, mi cliente no había realmente cometido una falta punible con la retirada de su carnet. El funcionario, cortésmente, me explicó también que, en otros varios casos, quizás en un 70 por 100, los transgresores estaban ahora siendo privados de su carnet de conducir por las autoridades, sin que verdaderamente hubieran cometido una falta que mereciera este castigo se- gún la ley. «Pero usted comprenderá», dijo, «que si no hacemos esto, la gente de este país (a veces los funcionarios parecen considerarse a sí mismos nativos de otros países) no tomará suficientes precauciones, ya que les importan un comino las penas de unos pocos miles de liras, como las que normalmente impone la ley. Por otra parte, si se les retira por algún tiempo su carnet, los transgresores sienten esta pérdida mucho más, y en el futuro serán mucho más cautos.» Dijo también que él pensaba que la injusticia hecha a un pequeño número de ciudadanos se podía justificar por el resultado general que se podía obtener, según pensaban las autoridades, al mejorar el movimiento del tráfico, para el interés público.

Un ejemplo aún más sorprendente en relación con esto me lo contó un colega. Había ido a protestar de que un fiscal de distrito hubiera dictado una orden de prisión contra un conductor que había atropella- do y matado a alguien en la calle. Según nuestra ley, los homicidios casuales se pueden castigar con prisión. Por otra parte, los fiscales de distrito pueden emitir órdenes de prisión antes del juicio sólo en casos especiales, determinados por las normas de nuestro procedimiento criminal, siempre que consideren que la prisión puede ser aconsejable en las circunstancias precisas. Evidentemente, la prisión antes del juicio no es un castigo, sino una medida de seguridad destinada a prevenir, por ejemplo, la posibilidad de que un hombre acusado de haber cometido un crimen pueda escapar antes de ser juzgado o, incluso, cometer otros crímenes en el ínterin. Como esto, obviamente, no era el caso para la persona antes mencionada, mi colega preguntó al fiscal

del distrito por qué había dado una orden de prisión en esas circunstancias. La respuesta fue que, en vista del creciente número de vícti- mas por vehículos de motor, era legítimo y adecuado por su parte intentar prevenir que los infractores causasen más problemas encarce- lándolos. Además, los jueces ordinarios, habitualmente, no son muy severos para con las personas encausadas por homicidio casual; de aquí que un pequeño anticipo del sabor de la prisión, antes del juicio, sería una experiencia saludable para los transgresores. El funcionario inte- resado admitió cándidamente que se comportaba de esta manera para «mejorar» la ley, y se sentía perfectamente justificado al utilizar medios tales como la prisión, aunque no estaban prescritos adecuadamente por la ley para este propósito, con tal de alcanzar la deseada finalidad de reducir las víctimas debidas al tráfico.

Éste es un caso típico de la actitud de los funcionarios que se permi- ten suplir ellos mismos a la ley, violentando la letra de los estatutos para poder aplicar normas propias, bajo el pretexto de que la ley sería insu- ficiente si se interpretara de una manera más escrupulosa, y alcanzar así sus objetivos en una circunstancia dada. Por cierto, éste es también un caso de conducta ilegal, o sea, de una conducta de parte de los fun- cionarios públicos que contraviene la ley, y no debe confundirse con el comportamiento arbitrario, tal y como el que, eventualmente, se permite a los funcionarios británicos hoy en día, teniendo en cuenta la falta de una serie de normas administrativas definidas. Como ejemplo de conducta arbitraria de la administración británica se podría citar probablemente el famoso y bastante complejo caso de Crichel Down, que levantó tantas y tan violentas protestas en Inglaterra hace algunos años. Funcionarios gubernamentales, que habían requisado legalmente propiedades privadas durante la guerra para utilizarlas como zona de bombardeo, intentaron disponer de estas mismas propiedades des- pués de la guerra con finalidades totalmente distintas, tales como la rea- lización de experimentos agrícolas, etc.

En este tipo de casos, la existencia de ciertas regulaciones, en el sentido de estatutos escritos y formulados con precisión, puede resul- tar muy útil, si no siempre para impedir que los funcionarios violen la ley, al menos para hacerles legalmente responsables de su conducta ante los tribunales ordinarios o gubernamentales, tales como el conseil

Pero vayamos a la parte importante de mi argumentación: la libertad individual en todos los países occidentales se ha ido reduciendo gradualmente en el último siglo, no sólo, o no principalmente, por abusos y usurpaciones de funcionarios que actúan contra la ley, sino también porque la ley, a saber, el derecho escrito, capacitaba a los funcionarios para comportarse de una manera que, según la ley anterior, hubiera sido juzgada como una usurpación de poder y un abuso sobre la libertad individual de los ciudadanos.2

Esto lo demuestra claramente, por ejemplo, la historia del llamado «derecho administrativo» inglés, que se puede resumir como una su- cesión de delegaciones estatutarias de los poderes legislativos y judiciales a los funcionarios ejecutivos. El destino de la libertad individual en Occidente depende principalmente de este proceso «administrativo». Pero no debemos olvidar que el proceso en sí mismo, sin tener en cuenta los casos de cabal usurpación (que probablemente no son tan importantes y numerosos como imaginamos), se ha hecho posible por la legislación.

Estoy completamente de acuerdo con algunos autores contempo- ráneos, como el profesor Hayek, que desconfían de los funcionarios ejecutivos, pero piensan que las personas que preconizan la libertad individual deberían desconfiar aún más de los legisladores, ya que precisamente es a través de la legislación como se ha conseguido, y aún sigue consiguiéndose, el aumento de los poderes (incluso los «poderes absolutos») de los funcionarios. Los jueces pueden haber contribuido también, al menos de una manera negativa, a este resultado en los tiempos recientes. Un especialista tan eminente como el antes citado sir Carleton Kemp Allen señala que los tribunales judiciales de Inglaterra podían haber entrado en conflicto con el poder ejecutivo, tal y como estuvieron dispuestos siempre a hacer en épocas pasadas, para reafir- mar, e incluso extender, su autoridad, en conexión con una concep- ción alterada de la relación entre el individuo y el Estado. En años recientes, no obstante, según sir Carleton, han hecho «precisamente lo

2 _{Véase, por ejemplo, las nuevas (1959) leyes de tráfico italianas, que aumen-} tan considerablemente el margen de medidas discrecionales que pueden poner- se en vigor contra los conductores por parte de funcionarios ejecutivos, tales como los «prefectos».

contrario», ya que, cada vez más, «han tendido a no inmiscuirse en las cuestiones puramente administrativas y se han abstenido de cualquier interferencia en la política ejecutiva».

Por otro lado, un magistrado tan distinguido como sir Alfred Denning, uno de los actuales lores del Tribunal de Apelación de Su Majestad en Inglaterra, en su libro The Changing Law, publicado por primera vez en 1953, nos proporciona un informe muy convincente acerca de las diversas acciones de los tribunales británicos, durante los últimos años, destinadas a mantener el gobierno de la ley utilizando el recurso de mantener bajo un control judicial ordinario los departamentos gubernamentales (particularmente después del Decreto de Procedimientos de la Corona [Crown Proceeding Act] de 1947) y esas singulares enti- dades que son las industrias nacionalizadas, los tribunales departamen- tales (contra uno de los cuales el tribunal del King’s Bench emitió un mandamiento de certiorari en el famoso proceso de Northumberland, en 1951), los tribunales privados (como los establecidos por las reglas de organizaciones del tipo de los sindicatos laborales), etc. Es difícil de- cidir si sir Carleton tiene razón al acusar a los tribunales ordinarios de indiferencia hacia los nuevos poderes del ejecutivo o si sir Alfred Denning la tiene al señalar su actividad en ese mismo sentido.

Muchos poderes se han conferido a los funcionarios estatales en Inglaterra y en otros países a través de la promulgación de estatutos por parte de la legislatura. Bastaría simplemente con examinar, por ejemplo, la historia de la delegación de poderes en Inglaterra en los últimos años para convencerse completamente de esto. Continúa siendo una de las creencias políticas más hondamente radicadas de nuestro tiempo que, dado que la legislación la aprueban los parlamentos, y puesto que los parlamentos los elige el pueblo, dicho pueblo es el ori- gen del proceso legislativo, y que la voluntad del pueblo, o al menos de aquella parte del pueblo que se identifica con el electorado, preva- lecerá en último término en todas las cuestiones que el gobierno haya de determinar, tal y como Dicey hubiera dicho.

No sé hasta qué punto tiene validez esta doctrina, si la sometemos a críticas tales como las sugeridas por mis conciudadanos Mosca y Pareto, a comienzos de este siglo, en sus famosas teorías de la importancia de las minorías dirigentes, o, como Pareto diría, de las élites, críticas que aún se citan frecuentemente por los sociólogos y los científicos políticos

en los Estados Unidos. Prescindiendo de cualquier conclusión que pudiéramos sacar sobre estas teorías, el «pueblo» o el «electorado» son conceptos que no se pueden reducir fácilmente, o incluso hacerse com- patibles, al de la persona individual, como ciudadano particular que actúa según su propia voluntad y que, por tanto, está «libre» de coac- ción en el sentido que hemos aceptado aquí. Libertad y democracia han sido ideales concomitantes para los países occidentales, desde los tiempos de los antiguos atenienses. Pero diversos pensadores en el pasado han señalado, como Tocqueville y lord Acton, que la libertad individual y la democracia pueden hacerse incompatibles siempre que las mayorías sean intolerantes o las minorías sean rebeldes, y en general, siempre que existan dentro de una sociedad política elementos que Lawrence Cowell habría denominado «irreconciliables». Rousseau era consciente de esto cuando indicó que todos los sistemas mayoritarios deben estar basados en la unanimidad, al menos en lo que respecta a la aceptación de la regla de la mayoría, si es que han de reflejar la «voluntad común».

Si esta unanimidad no constituye una mera ficción de los filósofos políticos, sino que pretende tener un verdadero significado en la vida política, hemos de admitir que siempre que una decisión tomada por la mayoría no sea aceptada libremente, sino sólo soportada, por una mino- ría, de la misma manera que los individuos aislados pueden sufrir actos coactivos para evitar cosas peores por parte de otras personas, tales como ladrones y chantajistas, la libertad individual en el sentido de ausencia de coacción ejercida por otras personas no será compatible con la democracia, concebida como el poder hegemónico de los números.

Si consideramos el hecho de que ningún proceso legislativo tiene lugar en una sociedad democrática sin estar basado en el poder de los números, debemos concluir que este proceso probablemente será in- compatible con la libertad individual en muchos casos.

Estudios recientes en el ámbito de la denominada ciencia de la po- lítica y sobre la naturaleza de las decisiones de grupo tienden a confir- mar este punto de vista de una manera bastante convincente.3

3 _{Yo mismo traté este tema en otras dos ocasiones; a saber, en unas conferen-} cias en el Nuffield College, Oxford, y en el Departamento de Economía de la Universidad de Manchester, en 1957.

Los ensayos realizados por algunos especialistas en tiempos recientes para comparar comportamientos tan diferentes como el de un comprador o un vendedor en el mercado y, por ejemplo, el de un vo- tante en una elección política, con el objeto de descubrir algún factor común entre ellos, me parecen bastante estimulantes, no sólo por las cuestiones metodológicas implicadas, relacionadas con la ciencia eco- nómica y con la ciencia política, respectivamente, sino también por el hecho de que la cuestión de si existe una diferencia entre la po- sición económica y la política (o jurídica), respectivamente, de los individuos dentro de una misma sociedad, ha sido uno de los puntos más debatidos entre los liberales y los socialistas durante los últimos cien o ciento veinte años.

Esta polémica nos puede interesar en más de un sentido, ya que estamos intentando poner en claro un concepto de libertad como ausencia de coacción ejercida por otras personas, incluidas las autoridades, que implica libertad en los negocios lo mismo que en cualquier otra esfera de la vida privada. Las doctrinas socialistas han defendido desde siempre, que en un sistema jurídico y político que garantiza derechos iguales a todos, las personas que carecen de medios suficientes para beneficiarse de muchos de estos derechos no tendrían ninguna ventaja con esa igualdad de derechos. Las doctrinas liberales, por el contrario, han mantenido que todos los intentos de «inte- grar» la «libertad» política con la «libertad de necesidades» de los «no pudientes», tal y como sugieren o imponen los socialistas, conducen a contradicciones tan grandes dentro del sistema que, simplemente, no se puede garantizar a todo el mundo «libertad» si ésta se concibe como la ausencia de necesidades, sin que resulte de ello la supresión de la libertad política y jurídica concebida como ausencia de coac- ción ejercida por otras personas. Pero, además, las doctrinas liberales añaden algo más. Defienden también que no se puede verdaderamente conseguir a través de decretos y controles de las autoridades sobre el proceso económico una «libertad de necesidades» comparable a la obtenida en un mercado libre.

Lo que sí podemos considerar como un presupuesto común, tanto a los socialistas como a los liberales, es que existe una diferencia entre

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