SUMARIO: La libertad de prensa. Contenido de la libertad de prensa. Los artículos 14 y 32; regulación constitucional de la libertad de prensa en otros artículos: 1, 33, 43, 68, 83 y 85 (derogado) de la Constitución Nacional. La Reforma de la Constitución Nacional: sus nuevos derechos y Garantías. Análisis de sus aspectos más relevantes.
La libertad de prensa
La libertad de prensa está consagrada expresamente en la Constitución con la fórmula de publicar las ideas por la prensa sin censura previa de su Artículo 14, y también está establecida en el Artículo 32, cuyo texto anali- zaremos más adelante.
Además del reconocimiento constitucional de la libertad de prensa como un verdadero derecho subjetivo de los habitantes de la Nación, se ha obser- vado que la Constitución Argentina da por supuesto que debe haber y que hay prensa. Esto se manifiesta en reiteradas oportunidades dentro del texto de la Carta Magna. En el Artículo 83 (Artículo 72 «in fine» antes de la reforma del año 1994), referente al veto presidencial y al nuevo tratamiento del proyecto vetado por ambas Cámaras, establece que los nombres y fun- damentos de los sufragantes, así como las objeciones del poder ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa; y en el Artículo 85 (derogado
por la reforma del año 1994), referente a la elección del presidente y vice, consignaba que, una vez concluida dicha elección, el resultado y las actas electorales se publicarían por la prensa.41
Entonces, podría interpretarse que incumbe al Estado la obligación de crear y mantener la prensa, como una obligación impuesta por la Constitu- ción Nacional, inclusive cabría preguntarnos si constituiría un derecho de los ciudadanos el exigir al Estado que provea de diarios, revistas y publica- ciones a la comunidad.
Sin embargo, la doctrina otorga a este interrogante una respuesta negati- va. El derecho (y no la obligación) de contar con medios de prensa pertene- ce a la comunidad. El Estado solamente incumple el mandato constitucio- nal si impide u obstaculiza que la comunidad tenga prensa o la ejercite libremente. Su obligación es de «dejar hacer», o de no intervenir.
Contenido de la libertad de prensa
El derecho de publicar ideas por la prensa involucra diversos interesa- dos. En su faz activa, corresponde el ejercicio de este derecho al autor, frente al Estado y frente al dueño del periódico, para impedir ser censurado o alterado el contenido de su publicación.
También corresponde al propietario o editor del periódico, del canal de televisión o estación de radio la misma protección frente al Estado,42 y li-
bertad para publicar o no hacerlo. Aunque, en este sentido, siendo el perió- dico muchas veces el «patrón» del autor (periodista, etc.), es decir, cuando existe subordinación jurídica o relación de dependencia entre el autor de la idea y el dueño del medio de comunicación, debemos reconocer que este encuentra su libertad un poco más limitada por algunas leyes de orden pú- blico que tienden a proteger a la parte más débil de toda relación laboral. De otro modo, en los hechos, estaríamos hablando solamente del derecho de quienes son propietarios de los medios, quienes podrían presionar direc- ta o indirectamente a sus empleados a publicar con determinado contenido,
41 Conf. Bidart Campos, Germán, Derecho constitucional, Buenos Aires, Ediar, 1975, p. 221 y ss.
o a no publicar, y toda idea de libertad de expresión se vería perdida, no sólo para los ciudadanos, sino para quienes ejercen el periodismo como profesión.43
Queda claro que el sujeto activo de la libertad de prensa es tanto el hombre en cuanto autor, como el propietario o editor del periódico.
También hemos de aclarar que este derecho no es absoluto, y la propia Constitución prevé algunas limitaciones. El derecho de rectificación o res- puesta constituye una de ellas.44
Nuestra Constitución únicamente alude a la libertad de prensa, que es una forma de expresión entre muchas, pero no hace referencia expresa a la libertad de expresión. Señala el jurista Bidart Campos que en la época en que la Constitución Argentina fue sancionada se conocían por lo menos otras dos formas de expresión: la oral (libertad de palabra, que, como me- dio de expresión, es tan antiguo como el hombre) y el teatro. Pero los redac- tores de la Carta Magna supusieron que el modo de expresión pública más importante y de mayor repercusión política en su tiempo era la prensa, o sea, la expresión impresa.45
El progreso y la técnica han añadido, en el transcurso de más de un siglo, otros medios de expresión igualmente relevantes, e inclusive de ma- yor alcance en la difusión, que los tribunales y la más prestigiosa doctrina han ido incorporando en el campo del derecho, haciendo una interpretación dinámica del texto de la Constitución Nacional. Así, se ha incorporado a la tutela jurídica, junto a la prensa, los cambios y adelantos tecnológicos que sirven de soporte técnico al derecho de expresión de las ideas. En definiti- va, debemos tener presente que el objeto de protección es el derecho de expresión, independientemente de la forma que se utilice para expresarse. Lamentablemente, se perdió la posibilidad de corregir este defecto en la reforma constitucional efectuada en el año 1994.
Hoy tenemos, además de prensa escrita, cine, radio, televisión, internet, comunicaciones ínter espaciales por vía satélite, etc. Todas las formas de expresión han de tener cabida en la Constitución. Esta interpretación es valiosa para no confundir la esencia o contenido (el derecho constitucio-
43 Este tema lo analizamos en capítulo XII. 44 Analizamos este tema en el capítulo VII. 45 Conf. Bidart Campos, Germán, op. cit., p. 218.
nalmente protegido) con el mero envase o medio por el cual las ideas pue- den difundirse.
En cuanto al derecho de informar, todos los sectores de la comunidad tendrían que tener acceso libre a la prensa para proporcionarle directamen- te material informativo que desean confiar a la divulgación pública. Ac- tualmente, esta posibilidad está presente en algunos medios de comunica- ción (por ejemplo, canal de cable Todo Noticias en su blog TN y la gente), pero la difusión de estas imágenes pasa por una previa selección de los responsables del Canal.
El Artículo 32 de la Constitución Nacional
Según esta norma, el Congreso Federal no puede dictar leyes que restrinjan la libertad de imprenta ni que establezcan sobre ella jurisdicción federal. Esta disposición no estaba en el texto original de la Constitución Nacional de 1853, fue introducida posteriormente en una de las reformas más importantes por la Convención Constituyente del año 1860, a propues- ta de la Convención de la provincia de Buenos Aires. Su fuente directa es la Enmienda I de la Constitución de los Estados Unidos de América.
Los fundamentos de la reforma que se propiciaba fueron expuestos por Vélez Sársfield, redactor de la mayor parte del Código Civil que se encuentra actualmente vigente, quien expresó:46
Voy a exponer los motivos de esta reforma, ya que no lo hacen los que la han propuesto. La reforma importa decir que la im- prenta debe estar sujeta a las leyes del pueblo en que se use de ella. Un abuso de la libertad de imprenta nunca puede ser un delito, diré así, nacional. El Congreso dando leyes de imprenta sujetaría el juicio a los tribunales federales, sacando el delito de su fuero natural. Si en una provincia como Buenos Aires, no hu- biera leyes de imprenta o los abusos de ellas fueron sólo castiga- dos por el juez correccional, como otra cualquiera injuria. ¿Por
46 Citado por Badeni, Gregorio, Tratado de Libertad de Prensa, Buenos Aires, Lexis Nexis/Abeledo Perrot, 2002, p. 132 y ss.
qué daríamos la facultad al Congreso para restringir la libertad de imprenta, darle otra pena a los delitos de imprenta o imponer a los diarios restricciones o gravámenes que hicieran dificultosa su existencia? La reforma dice aún más: que el Congreso no pue- de restringir la libertad. La libertad de imprenta, señores, puede considerarse como una ampliación del sistema representativo o como su explicación de los derechos que quedan al pueblo, des- pués que ha elegido sus representantes al cuerpo legislativo. Cuando un pueblo elige sus representantes o se esclaviza a ellos, no pierde el derecho de pensar o de hablar sobre sus actos; esto sería hacerlos irresponsables. Él puede conservar, y conviene que conserve, el derecho de examen y de crítica para hacer efectivas las medidas de sus representantes y de todos los que administran sus intereses. Dejemos, pues, pensar y hablar al pueblo y no se lo esclavice en sus medios de hacerlo.
El pueblo necesita conocer toda la administración, observarla, y aún diré dirigirla en el momento que se separe de sus deberes, o para indicarle las reformas o los medios de adelanto, como suce- de todos los días. Hoy es sabido en el mundo que los mayores adelantamientos materiales y morales de los pueblos son debi- dos a la prensa, al pensamiento de los hombres que no están empleados en la administración. Nosotros mismos somos testi- gos. La prensa ha indicado mil veces y aun ha exigido las mayo- res reformas en la administración y ha propuesto y ha discutido las leyes más importantes. Sobre todo, sin la absoluta libertad de imprenta, no se puede crear hoy el gran poder que gobierna a los pueblos y dirige a los gobernantes: la opinión pública. Sólo la libre discusión por la prensa puede hacer formar el juicio sobre la administración o sobre los hechos políticos que deban influir en la suerte de un país. Sólo por medio de la imprenta puede el pueblo comprender la marcha de la administración. No basta que un gobierno dé cuenta de sus actos; sólo por medio de la más absoluta libertad de imprenta puede conocerse la verdad e im- portancia de ellos y determinarse el mérito o la responsabilidad de los poderes públicos.
Agregaba que:
Se dirá que los abusos de la imprenta traen trastornos sociales. Pero trastornos sociales se llama muchas veces al renacimiento de la libertad de un pueblo, por la consagración de los derechos individuales. Las más veces equivocamos el mal social con el mal individual, creemos que la injuria a una persona es la injuria a la sociedad y que el deshonor de un hombre es un mal social, y por eso tantas veces se hable contra la libertad de imprenta. Mas los particulares tienen el remedio para este desorden, que sólo a ellos toca, en los tribunales ordinarios.
[...] preguntad a todos los opresores de los pueblos cuál es el primer medio que emplean para dominarlos a su arbitrio: quitar la libertad de imprenta o ponerles pesadas restricciones. Resu- miendo, señores, estas diversas ideas, podréis echar la vista so- bre las sociedades de todo el mundo y no hallaréis un pueblo que vaya en progreso y en que estén asegurados los derechos de los hombres y restringida al mismo tiempo la libertad de imprenta. Ni hallaréis un pueblo que goce de absoluta libertad de imprenta y en el que su riqueza y sus adelantos morales retrograden y en que sus habitantes no se juzguen garantidos en sus derechos in- dividuales.
En el informe de la Comisión Examinadora de la Constitución Federal presentado el 3 de abril de 1860, se destacó que:
Siendo la palabra escrita o hablada, uno de los derechos natura- les de los hombres que derivan de la libertad de pensar, él se halla comprendido entre los derechos intransmisibles de que se ha hablado. La sociedad puede reglamentar y aun reprimir el abuso; pero esa reglamentación y esa represión es privativa de la soberanía provincial; es decir, es privativa de la sociedad en que el abuso se comete, y a la cual puede dañar inmediatamente, ya sea a toda ella en sus conjunto, ya a los individuos aisladamente. Aun considerando los abusos de la palabra escrita como verda-
deros delitos, ellos no podrían caer bajo la jurisdicción nacional, como no caen los delitos comunes, y sería un contrasentido que fuese tribunal nacional un jurado de imprenta, y no lo fuese un juzgado civil o criminal. Del contexto de la Constitución no re- sulta que tal haya sido su suerte, pero entendiéndose general- mente, de otra manera por los publicistas argentinos que concu- rrieron a su confección, teniendo el Congreso, por el inc. 11 del art. 67 (actual art. 75 inc. 12) la facultad de dictar leyes que requiera el establecimiento del juicio por jurados, y existiendo precedentes que hacen presumible una intervención indebida del gobierno federal, en materia tan privativa de la soberanía pro- vincial, es prudente precaverse contra tales probabilidades, como lo hicieron los estados de Norteamérica en las Enmiendas que presentaron al Congreso.
Los antecedentes que motivaron la incorporación del Artículo 32 de la Constitución Nacional, así como los fundamentos expuestos para la inser- ción de la Enmienda I en la Constitución de los Estados Unidos, revelan que la liberad de prensa fue objeto de una particular consideración por parte de los constituyentes de ambos países. Es una forma clara de reforzar cláusula del Artículo 14 para tutelar aquella libertad tan importante para el desarrollo institucional, prohibiendo al Congreso la posibilidad de sancio- nar una legislación restrictiva.
El análisis sistemático del Artículo 32 conduce a negar a las legislaturas provinciales la facultad de dictar leyes restrictivas de la libertad de prensa, ya que una norma de esta naturaleza sería inconstitucional, ya sea nacional o provincial.
Pero no debemos perder de vista que, siguiendo con una interpretación sistemática y racional de la Constitución Nacional, ninguno de los dere- chos que se enumeran o que están implícitamente reconocidos en ella pue- de ejercerse de forma absoluta.
Recordemos que el Artículo 14 comienza su enumeración de derechos «conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio».
La prohibición de sancionar leyes restrictivas que contempla el Artículo 32 significa que no se pueden dictar normas jurídicas específica y única-
mente aplicables al ejercicio de la libertad de prensa y al desenvolvimiento de las empresas periodísticas. La actividad de la prensa y el ejercicio de la libertad de prensa pueden ser objeto de una reglamentación razonable, tal como lo dispone el Artículo 28 de la Constitución, que expresa que «Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores Artículos (aña- dimos aquí los derechos implícitamente reconocidos en el Artículo 33) no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio».
Se advierte rápidamente que toda reglamentación importa, en cierto modo, una restricción. De manera que la integración armónica de tales preceptos conduce a la conclusión de que son inadmisibles las regulaciones específicas para la libertad de prensa. Pero sí son viables aquellas que, debido a su carácter genérico, se extienden a las restantes libertades del hombre.
Un ejemplo de restricción indirecta de la libertad de expresión estaría representado por las cargas impositivas, las leyes laborales y la legislación administrativa. Su aplicación a la actividad de la prensa sólo sería válida constitucionalmente, cuando fuera genéricamente aplicable a otras activi- dades.47
Regulación de la libertad de prensa en otros artículos de la Constitución: el Artículo 1º
Las referencias constitucionales, expresas o implícitas, sobre la libertad de prensa no se agotan en los artículos 14, 32 y 33 de la Carta Magna. Existen otros preceptos constitucionales que complementan la caracteriza- ción y naturaleza constitucional de esta libertad.
Entre ellas, el Artículo 1º establece la forma representativa, republicana y federal de gobierno. La forma representativa y republicana, en su concep- ción tradicional, importa asignar al pueblo la titularidad del poder y su participación en la conducción gubernamental. Lo reitera el Artículo 22 al disponer que el pueblo no delibera ni gobierna en forma directa sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por la Constitución. Tal es el principio general, cuyas únicas excepciones son las formas de demo- cracia semidirecta incorporadas por los artículos 39 (derecho de iniciativa)
y 40 (consulta popular), cuyos ámbitos de aplicación delineados por la Ley fundamental son de interpretación restrictiva y no alteran la esencia del gobierno representativo.
Se entiende que la libertad de prensa es necesaria para que los actos del gobierno sean públicos y queden sujetos al control de los gobernados.
Téngase presente que cuando hablamos de prensa y publicación de ideas no sólo tiene importancia en el sentido periodístico para que el ciudadano esté informado en el presente. Su mayor importancia quizás esté en sus efectos para el futuro, como documentación de los hechos para su análisis histórico.
Sobre esto escribió el sabio y agudo observador de la realidad Voltaire:48
«No ha habido autenticidad hasta los tiempos en que las gacetas y los perió- dicos, contradiciéndose unos con otros, han dado ocasión de examinar los hechos para que luego fueran discutidos por los contemporáneos».
El gobierno republicano y representativo implica que los gobernantes tienen el deber de rendir cuentas de su gestión ante sus representados. Esa transparencia en los actos de gobierno y la consiguiente responsabilidad, esperada por todos los ciudadanos, se transformaría en una mera letra muerta si los actos de los representantes no fueran públicos, a través del libre fun- cionamiento de los medios de comunicación social.
El Artículo 33 de la Constitución Nacional
En este marco de análisis, merece una consideración particular el Artí- culo 33 de la Constitución que fue incorporado con motivo de la reforma de 1860. Establece que «Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados, pero que nacen del principio de soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno». Su fuente es la Enmienda IX de la Constitución de Estados Unidos.
Si bien la norma carece de una referencia expresa sobre la libertad de prensa, la circunstancia de haber sido incorporada y debatida simultánea-
48 Citado por Sabater, Fernando, Voltaire. Sarcasmos y agudezas, Barcelona, Eldhasa, 1994, p. 131.
mente con el Artículo 32 le asigna un matiz institucional que refuerza el igual contenido asignado a esta última disposición.49
En la sesión del 1º de mayo de 1860 de la Convención del Estado de Buenos Aires, le correspondió a Domingo F. Sarmiento informar sobre las razones que habían impulsado a propiciar la incorporación del Artículo 33, destacando, entre otros conceptos, que «todas las Constituciones han repe- tido esta cláusula como indispensable para comprender en ella todas aque- llas omisiones de los derechos naturales que se hubiesen podido hacer, por- que el catálogo de los derechos naturales es inmenso».
Es un principio similar el que informa al Artículo 19 de la Constitución, cuyo contenido se resume en que todo lo que no está prohibido expresa- mente, está permitido, asegurando a los ciudadanos un ámbito en el cual lo permitido es la regla, lo prohibido, la excepción. El Artículo 33 aclara que todo lo enumerado no constituye negación de lo no enumerado.
La interpretación del citado Artículo 33 de la Constitución debe ser tam- bién amplia, entendiendo que no alude solamente a los derechos naturales de los individuos, sino también a los derechos de la sociedad resultantes del principio básico de la soberanía política, constituyendo la libertad de pren- sa uno de estos indiscutidos derechos perteneciente a los ciudadanos como forma de ejercer un efectivo control sobre el ejercicio del poder que hacen