Carlos Rocabado Mejía*
La Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), aprobada en 2010, propició la llegada de una nueva fórmula –inédita en Bolivia– al sistema de relaciones intergubernamen- tales: el Pacto Fiscal. Es cierto que el mismo modelo autonómico estaba siendo inaugurado apenas unos meses antes, con la aprobación de la Constitución Política del Estado (CPE) de 2009; entre la nueva CPE y la LMAD había mucho por construir, y ya en 2015 podemos decir que la construcción ha tenido un avance tortuoso. En el presente ensayo pretendo hacer una relación entre el modelo de estado, entendido como la estructura de relaciones entre niveles de gobierno, y las instituciones de la descentralización fiscal, las cuales no escaparon a la influencia de coyunturas políticas y fiscales específicas. Esta relación ha ido evolucionando a través de distintas combinaciones que a estas alturas del proceso de descentralización nos brindan ya significativas referencias y lecciones. Con el Pacto Fiscal se presta ahora a generar un nuevo resultado.
Voy a hacer referencia a los cuatro momentos fiscales más relevantes de los últimos 25 años. La Participación Popular, el Diálogo 2000, la Ley 3058 y la negociación de la LMAD y la Ley de Clasificación y Definición de Impuestos (LCDI). Estructuralmente, los tres prime- ros corresponden a un modelo de estado y el último a otro. Por debajo de esta importante diferencia postulo un hilo conductor: las cuatro reformas fiscales no han sacudido el modelo tributario definido por la Ley 843 de 1986.
1994. La Participación Popular ha sido ampliamente estudiada desde otras ópticas. Pero ¿qué
hay de la estructura estatal en 1994 y cuál fue el estado de ganancias y pérdidas fiscales de cada nivel de gobierno? En 1993, el proyecto de ley de autonomías de la coalición ADN-MIR fue desechado in extremis en la cámara de diputados, ya que los partidos más importantes del momento, MIR, ADN, MNR y CONDEPA entendieron que la reforma estatal requería modificaciones más profundas. Para efectos territoriales, dos fueron los cambios relevantes: la creación de las circunscripciones uninominales en la cámara de diputados y la autonomía municipal. Al momento de gestarse la reforma fiscal de la Participación Popular, ninguna de estas reformas está aún vigente: las elecciones municipales para todo el territorio nacional se realizaron recién en 1995 y los primeros diputados uninominales fueron electos en 1997. La coparticipación tributaria de 1994 aparece entonces en un contexto ampliamente cen- tralista. La Asociación de Municipalidades de Bolivia (AMB), creada en 1989, poco pudo contribuir en su negociación, su peso era claramente menor. La Ley 843 había asignado un 10% de coparticipación a los municipios urbanos; el que el nivel local haya además recibido el 10% de coparticipación que estaba destinado a las Corporaciones Regionales de Desarrollo era sin duda un beneficio inesperado para un espacio nacional hasta entonces abandonado, que solo en la letra se constituía parte del estado. En resumen, el nivel nacional hizo un enroque de recursos. Dio a los antiguos y nuevos municipios el 10% de los departamentos, dando un golpe fulminante a estos segundos, pero en definitiva no cedió más que una parte de los impuestos que ya parcialmente estaban siendo recaudados por los municipios (bienes inmuebles y vehículos), siempre según la Ley 843.
Como epílogo de estas reformas, la Ley de Descentralización Administrativa (LDA) de 1995 creó un precedente que los municipios– desde 2009 y la igualdad constitucional entre autonomías departamentales y municipales– no pueden ignorar, en su condición de actores estatales con un sentido de Estado: el reparto fiscal asimétrico entre niveles de gobierno.
2001. La Ley del Diálogo y la Política Nacional de Compensación se recrearon en un con-
texto distinto para lo local. Habían pasado dos elecciones municipales, 1995 y 1999, que generaron un aprendizaje, y una elección general en 1997 donde los primeros diputados uninominales realizaron campañas bastante localistas, confundiendo sus promesas con las de los alcaldes. En 1999 se creó la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM), un vehículo corporativo que se erigió rápidamente en actor de la nueva institucionalidad de la descentralización. El municipio parecía en ese entonces ser la solución para todos los problemas de gestión y de desarrollo; ahí está la “falacia del municipio productivo”1, entre
otras visiones híper-municipalistas que no tardarían en ser criticadas por los propios estu- diosos autonomistas.
La negociación del Diálogo 2000 se realizó bajo una organización ad hoc, que no habría de replicarse más. En frente había entonces un nivel central cada vez más débil, mostrando ya el ocaso del modelo neoliberal y un nivel departamental anestesiado por la LDA. Los muni- cipios capturaron buena parte de los recursos HIPC-II, y el nivel central logró retener un porcentaje menor. Pero no se puede decir que el nivel central perdió; los recursos HIPC-II eran ingresos nuevos. Más bien, el nivel central intentó mejorar la fórmula de reparto para reducir inequidades económicas estructurales, fracasando parcialmente porque el mismo gobierno se resistía a perder fuentes (los fondos) que aseguraban un clientelismo crónico al cual no quería renunciar.
2005. Con una democracia bajo riesgo de hecatombe, la Ley de Hidrocarburos 3058 marcó
un doble hito fiscal. Por un lado, generó un shock fiscal con la generación de amplios nuevos ingresos; por otro, propició la ruptura definitiva con el concepto original de coparticipación, iniciada por el 50% población / 50% territorio del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD) de 1995. Es cierto que un año atrás (2004), el régimen de copar- ticipación había sufrido otro golpe cuando el Impuesto a las Transacciones Financieras fue asignado en un 100% al nivel central. La excusa en ese momento fue el estado de las finanzas públicas, que habían tocado fondo en 2002, y la necesidad de recursos que ya había provo- cado la dolorosa propuesta del impuesto a la renta de las personas de 2003 y el consecuente “febrero negro”.
Con un congreso sin mayor legitimidad, y con los partidos tradicionales en descomposición, las fuerzas regionalistas regresaron a la palestra demandando lo que finalmente lograrían en 2009, la autonomía departamental, aunque ya sin poder “encapsular” a los municipios, definitivamente reforzados por la elección estructural de 1994. Ante estas fuerzas renovadas, el municipalismo mostró en las caóticas negociaciones de 2005 que su fortaleza de los años 2000-2001 no era tan grande. Mario Cossío, que había dirigido al nivel local en la pugna del Diálogo 2000, fungía en 2005 como el más duro de los regionalistas. En un escenario donde no había un escenario de negociación claro y los objetivos y actores eran múltiples, el municipalismo reveló sus carencias como ideología exclusivista, aunque guardaba cierta capacidad de veto.
El texto final de la Ley 3058 realizó un reparto entre departamentos, sin mencionar ni a las prefecturas ni a los municipios; es decir, dejó la llave de la disputa inter-subniveles (nivel intermedio vs. nivel local) al órgano ejecutivo nacional, el cual puede manipular el reparto a través de un decreto supremo. Un error ante el cual los autonomistas mostraron nulo arrepentimiento. Es cierto que la FAM intentó asegurar su ya tradicional 20%; pero lo que es necesario retener es que el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) fue una vez más una fuente nueva de recursos, por lo que el nivel central no descentralizaba más de lo que ya
antiguas prefecturas y los municipios fue más una decisión del nivel central que el resultado de una negociación con demostración de fuerzas desde lo local.
2010. Estructuralmente, las negociaciones de 2005 mostraron además una particularidad
poco estudiada, puesto que solo atañe a países con modelos territoriales muy singulares como el boliviano. El órgano legislativo, supuestamente el lugar donde se manifiestan los intereses territoriales, no hacía, no lo hace ahora, juego con el nuevo modelo de estado. Por un lado, el Senado no representa a las autonomías departamentales. Por otro, los diputados unino- minales representan a los intereses territoriales difusos, puesto que los distritos electorales se recrean de acuerdo a criterios poblacionales que ignorar la organización territorial del estado. Las representaciones legislativas departamentales son por lo tanto un débil reflejo de los intereses del nivel intermedio y mucho menos lo fueron o son de los intereses del nivel local. Tenemos entonces un congreso políticamente viable, donde los partidos políticos están representados bajo reglas electorales claras, pero que territorialmente es aparente. Esto debilita a la democracia vista desde lo multinivel, con una ventaja adicional para el centralismo, que mantiene la carcasa organizativa unitaria.
Ante este escenario, la estructura territorial debe manifestarse a través de otro tipo de insti- tuciones, en este caso creadas por la LMAD. La institución que ahora es la designada para canalizar la negociación intergubernamental es el Consejo Nacional de Autonomías (CNA), para el cual en 2010 se tuvo que idear una conformación que reflejara las nuevas y antiguas formas autonómicas. Evidentemente, en países con dos niveles de gobierno el problema no es complejo: todos los gobiernos regionales están presentes en este órgano, junto al nivel nacio- nal. En un modelo de estado híbrido, donde lo intermedio y lo local no tienen relaciones de subordinación, la negociación por la representación local se limitó a calcular cuántos cupos le correspondían a los municipios. Claro que no podían estar los más de 300, suponiendo que cada municipio tiene el mismo peso; la resolución del problema mostró lo peor del cortoplacismo de algunos políticos. Cinco representantes municipales, para un nivel que se supone tiene el mismo peso que el intermedio, el cual tiene nueve representantes. Cinco representantes municipales para más de 300 municipios, representación igual a la indígena, categoría en la cual solo hay nueve entidades. Solo hay una autonomía regional en Bolivia, y tiene un representante. En un CNA constituida de tal manera, el municipalismo tiene una voz limitada.
El municipalismo defendió lo suyo en la negociación constitucional y no aceptó menos de lo que se daría a los departamentos. Fiscalmente, se llegó a un texto que permite interpreta- ciones y avances tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo. Pero el texto de la LMAD en 2010 mostró que la fuerza del municipalismo ya no era la del año 2000. Por un lado, ya no era el único frente subnacional, el gobierno central también debía negociar con ciertas gobernaciones, no asociadas y prohibidas de hacerlo. Por otro, el poder del nivel central era
muy grande, de acuerdo a la votación que recibió el gobierno del Movimiento Al Socialismo; la FAM, dirigida aun por la oposición (como en el año 2000), estaba a unas semanas del cambio de mando, y pasó después de la aprobación de la LMAD bajo control del oficialismo. Con la alineación política entre el nivel nacional y el local, la negociación de la LCDI en 2011 no produjo ninguna propuesta interesante desde la FAM, y la AMB, que mantuvo una dirección y posición crítica a la línea del gobierno nacional, solo pudo certificar el cierre de cualquier posibilidad de ampliar la potestad tributaria subnacional, permitida bajo la actual CPE. La creación de tímidos dominios tributarios departamentales no quitan nada a la conclusión fundamental de este periodo: el reparto de recursos siguió siendo el mismo2,
sin importar que la CPE haya ampliado el campo competencial local.
2015. Tres impuestos han sido creados desde la LMAD, dos impuestos a los juegos y uno a
la venta de moneda extranjera. Ninguno ha respetado la idea de coparticipación que brin- daba un 20% a los municipios. Uno de estos impuestos, el Impuesto a la Participación de los Juegos, tiene una coparticipación municipal del 15%; los otros dos han sido asignados al 100% al nivel nacional. Estas reformas han creado dos efectos: la multiplicación de bases tributarias pequeñas, cuyo efecto distorsionador en la economía no ha sido estudiado, y la multiplicación de fórmulas de distribución de los ingresos fiscales. Repito el hilo central de 21 años de reformas fiscales subnacionales: el nivel central no ha cedido más del 20% que la Ley 843 calculó; cualquier nueva asignación hacia los niveles subnacionales ha provenido de recursos nuevos. Tampoco ha querido ceder la posibilidad de que estos niveles busquen nuevas fuentes tributarias.
Sin opinar sobre los cinco años de inoperancia del CNA, la cuota de la FAM en este orga- nismo refleja el progresivo achicamiento del municipalismo desde principios de este siglo, pero también desnuda la importancia de los procesos de elección al interior de las asociaciones departamentales de municipios. Paradójico es que estas asociaciones no totalmente públicas deben seleccionar a representantes locales que negocian en un órgano absolutamente público. No debe asombrar por lo tanto que las instituciones por las cuales se debería manifestar el estado interterritorial / intergubernamental no estén generando condiciones para reforzar el estado autonómico. Más bien, el que la FAM responda a la línea oficialista puede ser en esta coyuntura una buena noticia para la negociación del Pacto Fiscal
Ante este escenario donde, como en 2010-2011, no se negociarán nuevas fuentes de ingreso y se tiene en frente a un nivel central fuerte, creo que dos líneas de negociación del nivel local son aun posibles en el Pacto Fiscal: 1. Ordenar las fuentes de financiamiento actuales, para mantener el equivalente a las transferencias actuales que reciben los municipios (estimados a
un poco más de cinco mil millones de bolivianos anuales, según el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas) retomando el concepto de coparticipación de todos los impuestos –o todos menos el IDH– dentro de una misma bolsa, y propiciar la entrada del nivel depar- tamental a este esquema. 2. Repensar el rol del CNA como ente de diálogo, cooperación y negociación intergubernamental, donde los mecanismos de elección y las distintas represen- taciones guarden mejor relación con el modelo de estado autonómico que fue refrendado en 2009. En el primer caso, podemos por fin romper con el modelo “20%” de la Ley 843. Con el segundo, podremos consolidar una institucionalidad necesaria, que a cinco años de su creación ya adquirió un carácter urgente.