Gestión 2015 Luis Revilla Herrero
Alcalde Municipal de La Paz
COORDINACIÓN Y SUPERVISIÓN GENERAL Maria Esperanza Téllez Laguna
Directora Escuela de Gestores Municipales COORDINACIÓN TÉCNICA
Gabriela Villarroel Vargas
Sergio Rodrigo Salinas Luna Orozco
Unidad de Articulación y Transferencia Intermunicipal AUTORES
Rene Martínez (Fundación Jubileo)
Carla Cordero Sade (PAIEM - DIIM – GAMLP) Pedro Susz Kohl (Concejo Municipal de La Paz) José Luis Bedregal Vargas
Carlos Rocabado Mejia Iván Finot
Ernesto Pérez de Rada Jorge Dulon Fernández Ludwig Valverde Botello EDITORES RESPONSABLES Gabriela Villarroel Vargas
Sergio Rodrigo Salinas Luna Orozco
Unidad de Articulación y Transferencia Intermunicipal REVISIÓN
Zulema Laura Gutiérrez
DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN Molina & Asociados
ESCUELA DE GESTORES MUNICIPALES - GAMLP Av. 16 de Julio, Edificio Herrmann Piso 1 – El Prado Teléfono/Fax (591-2) 2310405
PRESENTACIÓN ...5 PRÓLOGO
Gabriela Niño de Guzman ...7 SITUACIÓN FISCAL Y PERSPECTIVAS HACIA EL PACTO FISCAL
Rene Martínez - Fundación Jubileo ...11 RUMBO AL PACTO FISCAL: EL MUNICIPIO DE LA PAZ EN DATOS Y CIFRASL
Carla Cordero Sade ...26 EL PACTO FISCAL, LA CARTA ORGÁNICA Y LA AUTONOMÍA
Pedro Susz Kohl ...34 PACTO PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO SOCIAL Y AUTONÓMICO,
EL DIFICIL CAMINO
José Luis Bedregal V. ...39 ESTRUCTURA E INSTITUCIONES PARA UN PACTO FISCAL DESDE LO LOCAL Carlos Rocabado Mejía ...43 PACTO FISCAL POR LA IGUALDAD DE DERECHOS DE TODOS LOS BOLIVIANOS Iván Finot ...49 PACTO FISCAL: MÁS ALLÁ DE LA DISCUSIÓN (DIVISIÓN) DE LOS RECURSOS Ernesto Pérez de Rada ...54 LOS REQUISITOS DE UN PACTO FISCAL EFECTIVO DESDE
EL ÁMBITO MUNICIPAL EN BOLIVIA
Jorge Dulon Fernández ...57 EL PACTO FISCAL, LA OPORTUNIDAD DEL ESTADO AUTONÓMICO
La Escuela de Gestores Municipales tiene el agrado invitarles a la lectura de algunas “Reflexio-nes sobre Pacto Fiscal”, con las cuales ponemos al servicio del Municipio de La Paz y del conjunto del país, una nueva línea editorial: “Llaves de la Autonomía”.
La serie de fascículos que inauguramos, responde al afán de promover el contraste de diver-sas miradas, propuestas y alternativas sobre el devenir de la Autonomía Municipal, una de cuyas tareas ineludibles es la gestión del Pacto Fiscal coherentemente con las necesidades de desarrollo y la gestión local.
Agradecemos a nuestros compañeros y compañeras de ruta quienes, desde el ámbito polí-tico, académico e institucional vienen contribuyendo desde pasadas gestiones, al análisis multidimensional de esta temática, y en general, a los emprendimientos de nuestra Escuela.
María Esperanza Téllez Laguna
Gabriela Niño de Guzman*1
A partir del 7 de febrero del 2009, Bolivia se constituye en un Estado plurinacional y auto-nómico, siendo que en dicho marco y a efectos de regular el nuevo régimen de autonomías, el 19 de julio del 2010 se aprobó la Ley No.031 Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez como “una de las cinco leyes fundamentales del Estado Plurinacional”, cuyo alcance comprende las bases de la organización territorial del Estado, tipos de autonomía, procedimiento de acceso a la autonomía y procedimiento de elaboración de Estatutos Depar-tamentales y Cartas Orgánicas Municipales, régimen competencial, régimen económico financiero, coordinación entre el Nivel Central y las entidades territoriales autónomas, marco general de la participación y el control social.
Asimismo, la Disposición Transitoria Decima Séptima Numeral I de la referida Ley No.031 establece que el Servicio Estatal de Autonomías y el Ministerio de Economía y Finanzas Publi-cas elaborarán una propuesta técnica de diálogo para un Pacto Fiscal, analizando las fuentes de recursos públicos en relación con la asignación y el ejercicio efectivo de competencias de las entidades territoriales autonómicas y el Nivel Central del Estado. Dicho mandato que estaba sujeto a los resultados Censo Nacional de Población y Vivienda, mismos que fueron entregados de manera oficial el 31 de julio del 2014.
La reciente conformación del Consejo Nacional de Autonomías que debería constituirse en la instancia plural y democrática para dar inicio a la discusión participativa del Pacto Fiscal, mostró claramente la falta de voluntad política y la dilación para desarrollar este proceso, con declaraciones adelantadas que señalaban por ejemplo que “El Pacto fiscal está por demás”,
que “El Pacto Fiscal es un descuartizamiento de Bolivia”, que “ El nivel central no cambiará de modelo económico ni de distribución de recursos”; en suma declaraciones que marcan en los hechos la línea política del actual gobierno.
Aparentemente con el afán de cumplir las formalidades establecidas en la precitada Ley No. 031, el Consejo de Autonomía conformado los pasados meses, aprobó una propuesta técnica denominada “Rumbo al Pacto Fiscal en Bolivia”, con el objetivo de “establecer los elementos necesarios para llevar adelante amplios procesos de diálogo y concertación PARA EL ADECUADO USO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS que permita el ejercicio efectivo de competencias conforme a los principios, garantías, derechos y obligaciones establecidas en la CPE para Vivir Bien”.
Más allá de algunas opiniones respecto a las condiciones complejas del momento actual que impiden ingresar a una discusión democrática y transparente del Pacto Fiscal (contexto donde el Gobierno Central ejerce control en los diferentes poderes del Estado y tiene importante presencia política en gobernaciones y municipios), no es menos cierto que existe una necesidad concreta de completar el “Proceso de Cambio” de manera efectiva y real, procediendo no sólo a ejercer desde el aparato central una cuasi hegemonía en el uso y destino de la mayor parte de los ingresos del Estado, pretendiendo convertir al Pacto Fiscal en “una fiscalización” para el “adecuado” uso de los recursos públicos, sino de poner en marcha nuevas estructuras de gestión pública que garanticen un uso eficiente, transparente y equitativo de los recursos públicos en los tres niveles de gobierno.
Es necesario reflexionar e ir vislumbrando un pacto que encuentre la fórmula idónea para construir un Estado fuerte y eficaz en todos sus niveles, sobre la base de sus nueve departa-mentos, sus más de trescientos municipios y sus identidades.
A partir del año 2008, la FAM-Bolivia estableció que el Pacto Fiscal nace de la necesidad de generar mayor productividad y transparencia del gasto público, resguardar la equidad, consolidar el ajuste fiscal, fortalecer la institucionalidad democrática, proponiendo una nueva redistribución de los recursos del IDH y sus mecanismos de distribución. Asimismo institu-ciones especializadas, académicos, universidades y representantes de entidades territoriales se han manifestado con diferentes propuestas que coinciden en la necesidad de superar des-igualdades existentes en el actual modelo de desarrollo que genera desequilibrios verticales y horizontales.
Los aportes de esta publicación y la convicción de las desigualdades e inequidades que subsisten, exigen la apertura de espacios de diálogo sobre elementos sensibles que son parte de la agenda del Pacto Fiscal y que hacen al éxito o fracaso de las políticas públicas, que teniendo leyes y normas avanzadas, se quedan postergadas en su concreción y aplicación, por
las estructuras de gestión obsoletas y altamente centralistas que corresponden al más puro modelo neoliberal (como ejemplos: Ley No.1178 SAFCO, Ley No.843 Código Tributario, Normas Básicas de Contratación de Bienes y Servicios, Normas de la Contraloría General del Estado, Ley de Expropiaciones, Ley de Tránsito, y otras).
Por lo anterior, el Pacto Fiscal no puede reducirse a ver el uso adecuado de los recursos públicos, debe ser un escenario democrático y transparente en el cual se genere un espacio de discusión e información abierta sobre aspectos relacionados a:
• las estructuras de ingresos y gastos del sector público en todos sus niveles y sectores, • la eficiencia del gasto a nivel nacional, departamental y municipal, • parámetros de distribución y reparto de recursos a nivel territorial, • clarificación y revisión del catálogo de competencias, su costeo y sostenibilidad finan-ciera, • consensos con la estructura central para definir una estabilidad y seguridad jurídica del gasto destinado a prestaciones sociales,
• regímenes tributarios que respondan a la realidad de cada territorio, • regímenes especiales para municipios con alta población flotante,
• propuestas conjuntas entre los tres niveles de gobierno para simplificar y dotar de mayor eficacia al conjunto de la administración pública,
• revisión a fondo de las estructuras administrativas centrales y territoriales que permi-tan garantizar eficiencia y la reducción de costos, asumiendo responsabilidad en la prestación de servicios sociales básicos.
• definición de normas, competencias, atribuciones y responsabilidades en ámbitos tan complejos como la seguridad ciudadana, el ordenamiento del transporte y la vialidad, entre muchos otros.
Debemos encontrar mecanismos que permitan nivelar el derecho ciudadano a servicios socia-les e inversión en educación y salud, tanto en accesibilidad como en calidad; inversiones que garanticen a cada ciudadano boliviano acceso a servicios básicos en condiciones de igualdad,
que equilibre la carga de gasto que actualmente está concentrada en algunos municipios capitales de departamento.
Actualmente existe una confusa acumulación de instituciones en el ejercicio de prestaciones e inversiones públicas comunes que no sólo desorientan al ciudadano y diluyen responsabili-dades, sino que podemos estar ante un modelo de neo centralismo que genera solapamientos y enfrentamientos entre poderes territoriales, sectoriales, hechos que generan ineficiencias e insatisfacciones ciudadanas.
Un Pacto Fiscal democrático, consensuado y con objetivos que vayan a velar por el interés colectivo y la nivelación de derechos, permitirá articular un Estado Plurinacional y Autonó-mico fuerte y capaz de dar respuesta efectiva y real a viejos problemas irresueltos y nuevos problemas que atender, aprovechando la cercanía que tiene los gobiernos locales con la ciudadanía y sus demandas.
Esta publicación se constituye en un esfuerzo muy importante y valioso de la Escuela de Gestores Municipales, que con seguridad repercutirá e irradiará su texto a más sectores socia-les, en beneficio de un conocimiento más preciso sobre la realidad, expectativa y proyección del Pacto Fiscal.
Rene Martínez - Fundación Jubileo*1
1.- ¿QUÉ ES EL PACTO FISCAL?
Inicialmente es importante comprender lo que se entiende por Pacto Fiscal.
¿Qué es Pacto?: Acuerdo, alianza, trato o compromiso cuyos involucrados aceptan respetar aquello que estipulan.
Un pacto establece un compromiso que obliga a ambas partes a cumplir lo acordado. El sector fiscal de la economía:
• La mayoría de las políticas y acciones que realiza un gobierno requieren recursos para su implementación.
• La tributación es el mecanismo mediante el cual los miembros de una sociedad aportan una parte de sus ingresos para solventar los bienes públicos que proporciona el Estado. • Los recursos que dispone el Estado provienen principalmente del aporte de la población
a través del pago de impuestos, de la explotación y venta de recursos naturales como son los hidrocarburos y minerales; y de otras fuentes.
• La asignación de los recursos públicos en diferentes bienes y servicios que el Estado provee, como ser educación, salud, infraestructura, seguridad, caminos, inversión productiva, etc. afectan directamente la calidad de vida de la gente.
Entonces nos referimos a los ingresos, distribución y gastos del sector público en sus diferentes niveles, es decir a los recursos públicos en general.
A continuación se presentan, de manera muy resumida los principales ingresos y gastos del sector público, así como los elementos para la distribución de los recursos públicos.
a) INGRESOS: Generación de recursos
Los principales ingresos públicos son los siguientes: • Impuestos (nacionales y subnacionales) • Regalías (Hidrocarburos y Minería) • Recursos propios (recaudados por cada institución como venta de bienes y servicios, tasas, etc) • Donaciones • Otros
Las diferentes instituciones públicas, también cuentan con recursos provenientes de saldos de gestiones anteriores y de endeudamiento (crédito).
b) DISTRIBUCIÓN
Después de la recaudación de los recursos públicos, los impuestos y las regalías, son distri-buidos entre los diferentes niveles de gobierno (vertical) y las unidades territoriales: depar-tamentos y municipios (horizontal), a través del denominado sistema de coparticipación. Sistema de coparticipación: Porcentajes de participación de cada impuesto fijados mediante ley, para los diferentes niveles de gobierno e instituciones. Las Regalías son distribuidas de la misma manera.
A su vez, estos recursos se distribuyen en las diferentes regiones de la siguiente manera:
En síntesis, los criterios de distribución horizontal que actualmente se utilizan son los siguientes: • Población • Partes iguales (dividido entre 9) • Lugar de producción (extracción) • Compensación (población y regalías) • Indicadores de pobreza
Existen otros posibles que podrían aplicarse en adelante según se realicen reformas:
• Extensión territorial
• Indicadores Desarrollo Humano • Recaudación (esfuerzo fiscal)
Recursos de la Participación Popular para Municipalidades y Universidades: De acuerdo a criterio poblacional
Recursos del IEHD para Prefecturas y Universidades: 50% se divide en 9 partes iguales para los 9 departamentos 50% de acuerdo a criterio poblacional
Recursos del Fondo de Compensación Departamental:
De acuerdo a la diferencia de indicadores nacional y de cada departamento, de regalías por habitante. Recursos HIPC II (Cuenta Diálogo 2000) para Municipalidades:
70% entre todas las municipalidades del país de acuerdo a población e indicadores de pobreza. 30% se divide en 9 partes iguales para los 9 departamentos y al interior se distribuye entre los municipios de acuerdo a población e índice de pobreza.
Impuesto Directo a los Hidrocarburos para Prefecturas, Municipalidades y Universidades: En la práctica se divide entre los 9 departamentos en partes iguales, sin embargo, el departamento que produce alrededor del 60% de los hidrocarburos - que es Tarija - recibe aproximadamente un 30% más que los demás departamentos.
Para Municipalidades y Universidades existe una compensación para los 3 departamentos con mayor población que son La Paz, Santa Cruz y Cochabamba.
Al interior de los departamentos se divide de acuerdo a la densidad poblacional. Regalías por Hidrocarburos:
Reciben la Prefectura del departamento productor (el 11% del valor de la producción) y la Regalía Nacional Compensatoria reciben las Prefecturas de Beni y Pando (el 1% del valor de la producción, 2/3 y 1/3 respectivamente).
Regalías Mineras:
c) GASTOS
Cada nivel de gobierno o institución pública asigna los recursos con los que cuenta conforme a sus competencias (CPE, LMAD, etc)
Nivel Central:
Principalmente Gastos corrientes de sueldos en educación, salud, policía, defensa; pago de pensiones, pago de deuda, bonos, financiamiento de diferentes instituciones como ministe-rios, otros órganos, algunas descentralizadas, etc.
La Gobernaciones y Alcaldías deben asignar sus recursos principalmente a inversión, en: Gobernaciones: Electrificación rural, desarrollo agropecuario (riego), caminos interprovin-ciales, hospitales 3er nivel, Recursos hídricos, etc.
Gobiernos Municipales: Escuelas, Salud (1er y 2do nivel), Saneamiento Básico, Infraestruc-tura urbana y rural, Desarrollo económico local, caminos vecinales, etc.
ENTONCES:¿Qué es el Pacto Fiscal?
Es el acuerdo entre la sociedad civil y el Estado que defina los aspectos relacionados a la
generación de ingresos públicos, su distribución y el destino o uso de estos recursos
El Pacto Fiscal (explicito) se constituye en una renovación del contrato Social, en sentido de un acuerdo que establece los mecanismos para que los miembros de la sociedad aporten al Estado y este proporcione bienes y servicios públicos de calidad.
2. DIAGNOSTICO DE LA ACTUAL SITUACIÓN FISCAL
En el Contexto actual se han dado diferentes cambios o transformaciones:
Cambios: • Nueva Constitución Política del Estado y Ley Marco de Autonomías • Gobiernos Subnacionales Autónomos • Definición de competencias • Redefinición del rol del Estado • Mayores recursos provenientes de la renta extractiva (creación del IDH y buenos precios)
No ha cambiado:
• Sistema impositivo: año 1986
• Misma distribución de recursos (mismo sistema de coparticipación). Mismos porcen-tajes del año 1994 y 1995 de las Leyes de Participación
• Popular y Descentralización Administrativa. • En el caso de Hidrocarburos: 2005
• Misma orientación del gasto (Inversión en infraestructura)
Los últimos años, se dieron diferentes transformaciones, principalmente desde el punto de vista normativo, como también del contexto económico, sin embargo, justamente los temas fiscales, es decir los correspondientes a los recursos públicos, no han sido abordados. A continuación se presenta un Diagnóstico sobre la actual situación fiscal y los problemas e inconsistencias que se presentan, desde los tres principales elementos, que son los ingresos, distribución y gastos.
Problemas, Inconsistencias – Situación Fiscal: a) INGRESOS
La Constitución Política del Estado establece:
DEBERES Artículo 108. Son deberes de las bolivianas y los bolivianos:
Tributar en proporción a su capacidad económica
Se debe readecuar el sistema impositivo, de manera que se cumpla este mandato Constitu-cional
Por otro lado, los ingresos generados por el Estado provienen de dos fuentes principales, la primera de sectores extractivos no renovables (hidrocarburos y minería), que representa el 32%, y la segunda de la recaudación de impuestos en el orden de 68% del total de ingresos generados.
Existe una alta dependencia de la renta extractiva de fuentes no renovables (hidrocarburos y minerales), esto podría significar un riesgo de insostenibilidad a futuro
Si bien los últimos años se presentaron superávits fiscales, se debe tomar en cuenta que esta mejor situación ha sido posible principalmente por los mayores recursos provenientes de fuentes extractivas no renovables que, por su naturaleza, tienden a disminuir y agotarse en el tiempo, además que dependen de la variación de los precios internacionales. La última gestión (2014) ya se presentó déficit fiscal nuevamente.
Para contar con recursos de manera sostenible y a largo plazo, que permitan mejorar la calidad de vida de los bolivianos y bolivianas, se hace necesario realizar ajustes estructurales en la generación de ingresos. Ingresos Fiscales 2014 Millones de Bs 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Ingresos Tributarios (Renta Interna y Aduanera) y otros 9.868 9.768 10.145 10.450 13.371 15.852 18.462 21.163 26.019 26.459 28.006 36.382 41.860 49.082 55.575 Renta Extractiva 1.247 1.455 1.348 1.813 2.416 5.139 9.053 9.808 10.938 10.710 11.426 14.958 20.321 25.343 25.910 Regalías Mineras 49 41 48 50 83 120 408 542 688 549 795 1.193 967 1.043 1.303 Regalías por Hidrocarburos 1.198 1.414 1.300 1.763 2.333 2.698 3.148 3.312 3.606 3.696 3.887 4.769 7.243 8.757 9.005 IDH Hidrocarburos 2.321 5.497 5.954 6.644 6.465 6.744 8.996 12.111 15.543 15.602 TOTAL 11.115 11.223 11.493 12.263 15.787 20.991 27.515 30.971 36.957 37.169 39.432 51.340 62.181 74.425 81.485 Renta Extractiva 32% Ingresos Tributarios
(Renta Interna y Aduanera) y otros 68%
FUENTE: Elaboración Propia en base a Memoria de la Economía 2014 del MEFP. Gobierno General. Incluye Ingresos Tributarios, Impuestos s/hidrocarburos, Venta de Bienes y Servicios, y otros ingresos.
Con relación a las atribuciones de los diferentes niveles de gobierno sobre la recaudación de impuestos, en el marco de las autonomías, el siguiente cuadro refleja la actual situación:
Como se observa en el cuadro, casi la totalidad de los impuestos son recaudados por el nivel central. El sistema impositivo, no estaría adecuado al actual marco legal que establece la autonomía de gobiernos subnacionales, que entre otros elementos significa la posibilidad de poder generar mayores ingresos.
Asimismo, bajo este ordenamiento, no existe un sentido de correspondencia o vínculo entre el esfuerzo que hacen las personas al tributar en un determinado espacio territorial y los beneficios de los servicios públicos que reciben.
De igual manera no existe corresponsabilidad en la recaudación de impuestos por parte de Gobiernos Subnacionales. La mayoría de los municipios solo recauda el 11% de sus ingresos, su presupuesto es sostenido por Transferencias del Nivel Central.
Otros temas pendientes con relación a la generación de ingresos públicos son: • Reducido aporte del sector minero al Estado
Sistema impositivo sostenido por impuestos indirectos (sesgo hacia un sistema regresivo) b) DISTRIBUCION
A continuación se analizan los desequilibrios, tanto verticales (entre los diferentes niveles de gobierno) como horizontales (entre las regiones) en la distribución de los recursos públicos.
Ingresos por Impuestos (Sin IDH) – Total Sector Público Presupuesto 2015 (En millones de Bs)
Total %
Nivel Central 46,259 95%
Gobierno Departamentales 14 0%
Gobiernos Municipales 2,362 5%
Desequilibrio Vertical
Existen diferentes elementos que nos pueden ejemplificar el desequilibrio vertical que actual-mente se presenta en la Distribución.
Por un lado, hay gobiernos departamentales que reciben menos presupuesto por copartici-pación de tributos que municipalidades y universidades del mismo departamento.
Por otro lado, estos últimos años se ha presentado un crecimiento bastante significativo de los saldos en cuentas bancarias correspondientes a presupuestos que no se lograron ejecutar en su totalidad, en los diferentes niveles de gobierno y al mismo tiempo un crecimiento constante del endeudamiento externo. A continuación se presentan gráficos que ilustran esta situación.
Al 31 de mayo de 2015 se han acumulado Bs. 25.216 millones, equivalente a aprox. $US 3,600 millones como saldos en cuentas de todo el sector público.
Saldos en bancos de presupuestos sin ejecutar por gestión En millones de Bs. 5.000,00 10.000,00 15.000,00 20.000,00 25.000,00
Diciembre 2004 Septiembre 2005 Noviembre 2006 Diciembre 2007 Octubre 2008 Diciembre 2009 Diciembre 2010 Diciembre 2011 Diciembre 2012 Diciembre 2013 Diciembre 2014
Mayo 2015
Por otro lado, se ha presentado un crecimiento constante y bastante significativo en las últimas gestiones, de la deuda pública, como se puede ver a continuación.
Contradictoriamente, de haber pasado de un periodo deficitario (menos ingresos que gastos) a un periodo superavitario (más ingresos que gastos), el Estado recurre a mayor endeuda-miento para cubrir otros gastos.
Saldos en bancos de presupuestos sin ejecutar por nivel de gobierno al 31 de mayo de 2015
Gobiernos Autónomos Municipales 31% Instituciones de Seguridad Social 24% Gobiernos Autónomos Departamentales 13% Universidades Públicas 11%
Empresas Nacionales 6%
Instituciones Financieras no Bancarias 5% Órgano Ejecutivo 3%
Órgano Judicial 2%
Instituciones Públicas Descentralizadas 2% Empresas Regionales 2%
Otras Instituciones 1%
Saldo de la Deuda Pública Externa Millones $US
7000 6000 5000
(En millones de USD)
4000 2003 5.142 5.046 4.942 3.248 2.209 2.444 2.590 2.890 3.486 4.196 5.262 5.736 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 3000 2000 1000 0
Esta situación, es un reflejo de la inconsistente distribución de recursos, obligaciones y com-petencias, puesto que, como país, a la vez que se está generando un ahorro involuntario, se está contratando deuda.
Desequilibrio Horizontal
Si bien el desequilibrio horizontal se puede observar analizando el presupuesto de los dife-rentes niveles de gobierno, el caso representativo de este desequilibrio se advierte en el nivel departamental.
Como se observa en el cuadro y gráfico, existe una diferencia muy marcada en los presupuestos asignados a nivel departamental, principalmente al analizar la asignación por habitante. Este desequilibrio horizontal puede ocasionar la postergación de algunas regiones y problemas de migración, entre otros efectos.
El factor principal que origina estos desequilibrios es la distribución de la renta de hidro-carburos.
Hay una inequidad muy marcada en el nivel de gobernaciones, se pueden observar diferencias bastante relevantes en relación a la distribución del presupuesto 2015, donde el departamento de Tarija recibe treinta veces más por habitante que lo que recibe el departamento de La Paz, esto es básicamente es porque no hubo elementos o criterios técnicos para discutir en la ley
Presupuesto 2015 de Gobiernos Departamentales*
En bolivianos – por habitante
Presupuesto de Gobiernos
Departamentales 934.896.355 798.546.573 698.561.365 363.069.452 1.216.650.807 4.476.291.271 2.114.599.100 629.850.463 431.444.882 11.663.910.268 Población (censo 2012) 581.347 2.719.344 1.762.761 494.587 828.093 483.518 2.657.762 422.008 110.436 10.059.856 Presupuesto per capita de
Gobiernos Departamentales 1.608 294 396 734 1.469 9.258 796 1.493 3.907 1.159 1.608 294 396 734 1.469 9.258 796 1.493 3.907 1.159 0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000
Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosi Tarija Santa Cruz Beni Pando PROM/Total
FUENTE: Elaboración propia con base en datos del Presupuesto General del Estado 2015
de hidrocarburos, donde curiosamente siendo La Paz y El Alto los que pugnaron por esta gran reivindicación económica no están siendo retribuidas.
Estas grandes diferencias en la distribución de recursos se contradicen con los principios establecidos en la Constitución, como igualdad, solidaridad y equilibrio, que puede llevar a brechas de desarrollo.
c) Destino de los recursos - Gasto
La inversión pública ha tenido un crecimiento bastante significativo los últimos años, como se puede observar en el siguiente gráfico.
Sin embargo, en su orientación, no se observa un cambio en sentido de asignar mayores recursos a sectores productivos, conforme al nuevo rol que tiene el Estado de impulsar la economía a través de una participación más directa y conforme al planteamiento de cambio de matriz productiva.
Evolución de la Inversión Pública 2001 - 2015 En millones de dólares 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015(p) 639 585 500 602 629 879 1.005 1.351 1.439 1.521 2.182 2.897 3.781 4.507 6.179 0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000
Bajo el planteamiento del cambio de matriz productiva y el nuevo rol del Estado, que inter-viene más directamente en impulsar el desarrollo, se esperaría una priorización de la inversión productiva, pero no se percibe que el Estado, en sus diferentes niveles, esté priorizando a esos sectores.
Esta configuración es resultado de las Decisiones autónomas de todo el Sector público. Por lo que para cambiar se requiere de espacios de concertación como el Pacto Fiscal
Por otro lado, los gobiernos subnacionales, especialmente municipalidades, tienen limita-ciones para ejecutar inversión pública y cumplir las competencias anteriormente asignadas, aspecto que está relacionado a temas como las bajas capacidades técnicas, pesados procesos de gestión (Ley SAFCO y sus subsistemas) y falta de planificación. Asimismo, una parte importante de los recursos públicos está siendo atomizada en gastos e inversiones sin impacto. Una gran parte de los recursos de la renta hidrocarburífera ha sido comprometida para gastos corrientes en obligaciones recurrentes que ya no se pueden eludir. Asimismo, la mayor parte del IDH es destinado a gastos corrientes y otros, una menor parte se destina a inversión; por tanto, existe un alto riesgo de insostenibilidad.
20 años después de la Participación Popular y de la Ley de Descentralización Administrativa corresponde evaluar el desempeño para rescatar las experiencias favorables y profundizarlas, poder corregir y mejorar; pero, sobre todo, contar con mayores argumentos para encarar un pacto fiscal oportuno, integral, participativo, efectivo y transformador.
Distribución sectorial del total inversión pública 2014
Agropecuario 6,1% Industria y turismo 2,6% Minero 2,4% Hidrocarburos 14,3% Energia 4,8% Transportes 29,1% Comunicaciones 0,8% Recursos hidricos 2,1% Salud y seguridad social 3,5% Educacion y cultura 10,1% Saneamiento basico 5,7% Urbanismo y vivienda 12,9% Multisectoriales 5,7%
Asimismo, es importante puntualizar que el país no está aprovechando este periodo de gran oportunidad en el que el Estado tiene mayores recursos de fuentes extractivas no renovables, los cuales no están siendo asignados hacia un proyecto de país y a un desarrollo más sostenible.
3 .SITUACIÓN ACTUAL SOBRE EL PROCESO DEL PACTO FISCAL
Ley Marco de Autonomías (2010): Disposición Transitoria Décimo Séptima
• El Servicio Estatal de Autonomías en coordinación con el Ministerio de Autonomía y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, elaborarán una propuesta técnica de diálogo para un pacto fiscal…
• En un plazo no mayor a seis (6) meses después de publicados los resultados ofi-ciales del Censo, la propuesta técnica sobre el pacto fiscal deberá ser presentada al Consejo Nacional de Autonomías a fin de desarrollar un proceso de concertación nacional y regional como paso previo a cualquier tratamiento por las vías legislativas que corresponden.
METODOLOGÍA PARA EL PACTO FISCAL
PRESENTADA POR EL SERVICIO ESTATAL DE AUTONOMÍAS Y APROBADA POR EL CONSEJO NACIONAL DE AUTONOMÍAS: Objetivo
La propuesta técnica de diálogo “Rumbo al Pacto Fiscal en Bolivia” tiene como objetivo establecer los elementos necesarios para llevar adelante amplios procesos de diálogo y concertación para el adecuado uso de los recursos públicos que permita el ejercicio efectivo de competencias conforme a los principios, garantías, derechos y obligaciones establecidas en la Constitución Política del Estado para el “Vivir Bien”
DEFINICION DE PACTO FISCAL EN LA PROPUESTA
“Pacto Fiscal es el proceso de concertación e implementación de acuerdos entre el Nivel Central del Estado y las Entidades Territoriales Autónomas, con participación social de las ciudadanas y los ciudadanos para el buen uso de los recursos públicos, con el fin de hacer efectivo el “Vivir Bien” conforme a los principios, garantías, derechos y obligaciones establecidas en la Constitución Política del Estado.”
Etapa 1 - Preparatoria
• La elaboración del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal. La conformación de la Comisión del Pacto Fiscal, misma que será responsable de proporcionar información oficial de las finanzas públicas.
Etapa 2 - Socialización
Incluirá información oficial relativa a:
• Características generales del Pacto Fiscal.
• Ejercicio competencial de los diferentes niveles de gobierno. • Resultados del CNPV desagregados.
• Finanzas Territoriales (Ingresos, Evolución de las Transferencias, Saldos de Caja y Bancos, Ejecución Presupuestaria por sectores, Programa Bolivia Cambia, beneficiarios de la Renta Dignidad, Bono Juancito Pinto y Juana Azurduy).
• Gastos del Estado en Salud y Educación.
Etapa 3 - Prioricemos Agendas
Esta etapa tiene como objetivo priorizar una agenda productiva y social, cuenta con dos actividades:
Etapas de la propuesta rumbo al Pacto Fiscal
Etapa preparatoria Socialización Prioricemos agendas Asignación e inversión efectiva Fuentes de recursos
• Reuniones departamentales informativas
• Reuniones departamentales para la priorización de una agenda productiva y social orientada al cumplimiento de metas del Estado Plurinacional
Etapa 4 - Asignación e inversión efectiva
Esta etapa tiene el objetivo de identificar los factores de carácter externo e interno (legales, institucionales y otros) que mejoren la administración de los recursos públicos y posibiliten una mejor prestación de bienes y servicios públicos (Gestión Pública)
Etapa 5 - Fuentes de recursos
El objetivo de esta etapa es elaborar un diagnóstico de las fuentes y usos de los recursos públicos actuales a través de dos actividades:
• Encuentro del Órgano Ejecutivo
• Encuentro de Entidades Territoriales Autónomas
ALGUNAS RECOMENDACIONES AL PROCESO DEL PACTO FISCAL Y A LA METODOLOGÍA:
• Queda la interrogante sobre la participación de la Sociedad Civil, es decir, ¿será sólo considerada como actor consultivo? o bien su participación será vinculante a las deci-siones que se tomen, en que quedarán las propuestas que tiene la sociedad civil ?. Es fundamental ampliar esta participación a la toma de decisiones.
• Se considera importante que en la propuesta del gobierno se especifique la necesidad de contar con un costeo competencial en el marco de la información que se preparará, toda vez, que esta información será vital para poder asignar recursos de manera más efectiva para el cumplimiento de las competencias a nivel central y subnacional. • Si se reduce el debate a los gobiernos departamentales, estaríamos hablando solo del
30% de los principales ingresos fiscales (impuestos y regalías), por lo que deberíamos incorporar en la discusión la otra parte (el 70% que corresponde a: 60% nivel central y 10% entre Universidades, fondo indígena y renta dignidad).
EN DATOS Y CIFRAS
Carla Cordero Sade*1
ANTECEDENTES
• La Constitución Política del Estado de 2009 y la Ley Marco de Autonomías y Des-centralización 2010 (LMAD) definen un nuevo esquema de competencias para los diferentes niveles de gobierno del Estado Plurinacional.
• No puede mantenerse el actual sistema de distribución de recursos, cuando se ha transformado la estructura estatal hacia un Estado autonómico. Existe un desequi-librio estructural entre un régimen fiscal centralizado y la implementación de las autonomías.
• La disposición transitoria décima séptima de la LMAD establece que en un plazo máximo de seis meses posterior a la publicación de los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda, deberá presentarse al Consejo Nacional de Autonomías una propuesta técnica para el desarrollo de un proceso de pacto fiscal.
• El 11 de febrero de 2015 se llevó a cabo la primera reunión del CNA con 24 autori-dades de los 3 niveles de gobierno. Se presentó un plan de 5 puntos que ejecutará el CNA y se planteó un proyecto de reforma a la Ley 031 para incluir al Ministerio de Economía y Finanzas en el CNA.
• En este escenario el proceso del pacto fiscal es muy complejo y con grandes desa-fíos dado que involucra no sólo el tema de asignación de recursos (y el consecuente uso de los mismos), sino la adopción de políticas públicas que consoliden el proceso autonómico.
• De acuerdo a la disposición transitoria tercera de la LMAD, las transferencias por coparticipación tributaria (20% de la recaudación), se distribuirán de acuerdo al número de habitantes de la jurisdicción de la entidad territorial autónoma, en función a los datos del último Censo Nacional de Población y Vivienda.
• De los ingresos por impuestos, un 95% (Bs.40.898 millones) es recaudado por el gobierno central y un 5% (Bs.2.101 millones) por los gobiernos municipales (impuestos muni-cipales a la propiedad, a la transferencia de bienes inmuebles y vehículos), no teniendo las gobernaciones facultades para participar en el sistema de recaudaciones actual. • No hay una relación entre los recursos que maneja el gobierno central y los
recur-sos manejados por los gobiernos locales, respecto a la asignación de competencias en los diferentes niveles de gobierno.
• El nivel municipal es el nivel que más competencias exclusivas tiene asignadas. • De acuerdo a la Ley de Hidrocarburos 3058, la distribución porcentual del IDH es
de 35% para el Tesoro General de la Nación (TGN), 32,8% para las gobernaciones, 26% para los municipios y 6% para las universidades.
• Los recursos de coparticipación compuestos por los impuestos coparticipables (IVA, RC-IVA, IT, ICE, GAC y otros), 75% van al gobierno central, 20% a los municipios y 5% a las universidades.
Ingresos por Impuestos (Sin IDH) – Total Sector Público Presupuesto 2015 (En millones de Bs)
Nivel de gobierno Privativas Exclusivas Concurrentes Compartidas Total
Nacional 22 38 16 7 83
Departamental 36 16 7 59
Municipal 43 16 7 66
• No hay una relación entre los recursos que maneja el gobierno central y los recur-sos manejados por los gobiernos locales, respecto a la asignación de competencias en los diferentes niveles de gobierno.
• Analizando la disparidad competencias y recursos, sin tener todavía un costeo com-petencial, y considerando que de los ingresos del GAMLP, un 57,25% provienen del gobierno central (36,8% de la co-participación tributaria y 20,46% del IDH) y sólo un 24,8% son ingresos por impuestos municipales, se ve la necesidad de una re-estructuración en la distribución de recursos a nivel nacional.
• Términos que Distinguen a las Competencias Gobiernos Autónomos Municipales
Ingresos por Impuestos (Sin IDH) – Total Sector Público Presupuesto 2015 (En millones de Bs)
Proyectos Promoción Servicios Gestión Políticas
Infraestructura productiva Empleo y mejora de las laborales, condiciones
Telefonía fija, móvil y telecomunicaciones Salud y Educación Garantizar la defensa de los consumidores Niñez y adolescencia,
mujer, adulto mayor y personas con discapacidad
Conservación del patrimonio natural municipal
Alumbrado público Riesgos y Atención de Desastres Naturales
Turismo local
Hidráulicos y energéticos Conservación de cultura, patrimonio cultural. histórico, artístico
Básicos
Agua potable tratamiento de residuos Cultura y actividades artísticas en el ámbito Meteorológicos Riego Construcción de viviendas Fuentes alternativas y renovables de energía
• Las definiciones de las competencias son siempre incompletas e imprecisas y en realidad acaban acomodándose a criterios o principios generales.
• Son mínimas o inexistentes las materias traspasadas en su integridad; los términos que se anteponen a la descripción de la competencia dificultan la relación entre los diferentes niveles de gobierno.
• Esto explica que la competencia sobre una materia está repartida entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas.
TEMAS DE DISCUSIÓN DEL SECTOR FISCAL
La Inestabilidad del Entorno Económico La Rigidez de la Estructura de Gastos El financiamiento de las Competencias La Sostenibilidad Financiera La incertidumbre sobre el Comportamiento Futuro de los Ingresos Fiscales La mayor Transparencia en el uso de los Recursos
Temas de
Discusión
La propuesta de pacto Fiscal, consiste en promover un cambio
profundo de la estructura estatal, sobre
la base de: Promover el
desarrollo conomico y social
sostebible y equitativo del pais
Consensos en la definición de políticas públicas, tanto sociales como económicas. Redefinir el marco normativo de competencias, distribución y generación de recursos de acuerdo a intereses nacionales consensuados. Afianzar la estabilidad macroeconómico. Acuerdo político entre los distintos niveles de estado y los sectores sociales. Establecer mecanismos de transparencia para la administración y control de los recursos públicos, de manera
que todos los niveles de gobierno cumplan con
las funciones encomendadas. Establecimiento de prioridades nacionales para la superación de la pobreza en base a metas e indicadores por cada
nivel de gobierno.
Pacto Fiscal
Espacio de concertación, con reglas cLaras y posibilidades
de debate y reflexión Sobre la base técnica y con información confiable
(¿Datos CNPV 2012?) Legitimidad Política Legitimidad Social Sustento Técnico
Las ETA deben disponer de los recursos financieros necesarios y suficientes para la prestación de los servicios correspondientes para financiar las competencias que asumen.
• La trasferencias de competencias no debe producir desequilibrios financieros a las ETA, debe prestar los servicios propios de sus competencias con garantías de financiamiento, evitando que el destino de recursos a una competencia específica genere problemas en el financiamiento de otras competencias.
• El gasto público no debe tender aumentarse sustancialmente como consecuencia de un incremento de la dimensión de una competencia territorial o de una equivocada identificación del servicio en el ámbito territorial ya sea de los servicios personales y/o materiales necesarios, inversión, etc.
Respecto a las transferencias Respecto a la política de crédito público Política presupuestaria (ingresos y gastos)
Promover un mayor esfuerzo fiscal y premiar la calidad de gestión.
La redistribución intergubernamental o vertical de los recursos fiscales.
El financiamiento de las competencias gubernamentales.
Incidencia
“Soberanía fiscal” Generar nuevos sistemas normativos. La redistribución territorial u horizontal
de los recursos.
REFLEXIÓN FINAL
El GAMLP debe preparar una propuesta de pacto fiscal en base a un costeo competencial, una propuesta técnica y un análisis del contexto político del pacto fiscal como insumos para la elaboración de una estrategia de negociación.
El GAMLP reconoce la necesidad de realizar una redistribución de los recursos del estado, tanto entre el gobierno nacional y gobiernos subnacionales.
Organización de la Competencia
Alcance de la Competencia
Línea Base
Determinación del Costo de la Competencia
Estructura del Análisis Competencial
Sistema de Presupuestos Técnica del Presupuesto por Programas
Estructura Programática
Sistema de Contabilidad
Estados de Ejecución Presupuestaria Previsiones Sociales
Sistema de Bienes y Servicios Cálculo de Depreciación de los activos fijos
Costo Competencial
La redistribución debe realizarse en base a un cálculo técnico sobre el costo de la realiza-ción de las competencias municipales y las necesidades de gasto que emanan de éstas. Es indispensable para garantizar equidad y transparencia en el proceso de redistribución que se haga el cálculo en base a datos confiables.
Los datos del CNPV 2012 no fueron aceptados como tales por lo que se pone en duda la efectividad de futuros cálculos sobre necesidades de gasto y costeo competencial. Por lo menos para el caso del Municipio de La Paz, donde los datos fueron severamente criticados. Por esto es necesario todavía tomar en cuenta la realización de un conteo poblacional. La distribución de los recursos debe adecuarse a la nueva estructura estatal autonómica en función a las nuevas competencias asignadas a las entidades territoriales autónomas. Se debe buscar la autonomía fiscal (no sólo la transferencia de recursos sino la potestad sobre su uso y destino) y la soberanía fiscal (deben haber recursos necesarios para cubrir las competencias asignadas). Para ello es importante el costeo competencial del Municipio. La propuesta debe considerar la definición de criterios objetivos. El factor de población no debe ser el único parámetro para la re-distribución de recursos, se deberían incluir otros como el nivel de pobreza, el nivel de ejecución, el esfuerzo fiscal (capacidad de generar ingresos propios), la densidad demográfica, desarrollo económico (crecimiento), infraestructura social básica (agua potable, servicios básicos, vivienda, etc.).
El gobierno central arguye que las gobernaciones y gobiernos locales todavía no adecuaron sus estatutos autonómicos a la Constitución, lo que obstaculizaría el pacto fiscal. Sin embargo, ello no debería ser un impedimento para que el GAMLP presente una propuesta de pacto fiscal.
La propuesta debe considerar los “costos” por ser sede de gobierno: el régimen de exención a los impuestos a la propiedad de bienes y vehículos del gobierno central y del gobierno departamental y los servicios que el GAMLP presta a los bienes muebles e inmuebles de propiedad del gobierno central y del gobierno departamental de La Paz, sin ningún tipo de contraprestación.
Pedro Susz Kohl*1
Para decirlo en términos un tanto pedestres, o inteligibles si se prefiere, el Pacto Fiscal es la redistribución consensuada y equitativa de los recursos económicos del Estado entre el gobierno central y los niveles subnacionales.
Parece muy sencillo claro, pero no se trata de un tema que se encuentre, ni mucho menos, libre de escollos y conflictos potenciales dada la creciente disparidad entre los enunciados político-ideológicos y las prácticas todavía vigentes en la gestión estatal. O, una vez más procurando ser claro, si se comparan a estas alturas los enunciados de la Constitución Política del Estado Plurinacional con el ejercicio efectivo de la administración gubernamental, puede afirmarse con escaso margen de duda que en lugar de ir ajustando progresivamente tales formas de ejercicio del poder para aproximarse al texto constitucional viene aconteciendo exactamente lo contrario.
Resulta pertinente recordar cuáles eran aquellas que en alguna oportunidad denominamos las dos fallas estructurales en los cimientos sobre los cuales se levantó a partir de 1825 el viejo edificio republicano: de una parte la exclusión de vastos sectores de la población, relegados a una condición marginal, en buena medida a consecuencia de la prevalencia de una visión racista, eurocéntrica y mimética en relación a modelos de construcción social inadecuados para la realidad local; de otra parte la exclusión de regiones enteras del país merced a un centralismo no menos dañino y desenfocado respecto a las necesidades reales de esas regiones apartadas durante siglo y medio de toda posibilidad de incidir en las decisiones de las sucesi-vas gestiones estatales, lo mismo que las culturas relegadas, o directamente clandestinizadas.
Fueron ambas fallas estructurales las que provocaron en definitiva el derrumbamiento de aquel estado de cosas al cabo de un prolongado tránsito, cruento a menudo, plagado de idas y venidas, de avances y retrocesos, de pugnas sordas o manifiestas a consecuencia de las cuales finalmente en la primera década del presente siglo asomó la esperanza de una reconducción radical de los asuntos de interés del común, trance que dio la impresión de haber marcado una auténtica
divortia aquarum a partir de las deliberaciones de la Asamblea Constituyente y sus resultados,
a los cuales arribó en el 2008 al cabo asimismo de una escabrosa sucesión de acontecimientos Vistas las cosas en perspectiva tal empeño refundacional incurrió en un déficit básico: la ausencia de una etapa previa de discusión, socialización y compulsa lo suficientemente amplia y profunda como para darle al texto finalmente adoptado una base de legitimidad con la solidez necesaria para garantizar su viabilidad y aplicabilidad, evitando que los enunciados más atrevidos –revolucionarios pongamos- quedasen achicados a mera retórica, reincidiendo en el viejo pecado de montañas de leyes cuyas buenas intenciones acabaron no siendo otra cosa que eso y olvidando la vieja y sabia sentencia: “de buenas intenciones se encuentra empedrado el camino al infierno”.
Tal vez en la señalada insuficiencia, olvidada cada siempre cuando se hace el balance, siete años después, confrontando el texto constitucional con la realidad cotidiana, se encuentre la raíz de tales discordancias. Sin dejar de tener en cuenta tampoco que una mutación de tamaña envergadura del país demanda necesariamente un tiempo largo, ya que supone desaprender lo interiorizado en 150 años y pico para tomar conciencia de lo nuevo en tanto desafío de sustitución de lo heredado por conceptos y prácticas radicalmente disímiles. A condición, claro está, de contar con una voluntad política clara para enfrentar semejante tarea. Tal voluntad justamente pareciera flaquear de manera cada vez más recurrente, hora-dada por el pragmatismo que es siempre una pantanosa amenaza en el ejercicio del poder. Peor aún si quienes lo ejercen se muestran reticentes a cualquier retroalimentación crítica, ni se diga autocrítica.
Volvamos de este quizás demasiado largo excurso, necesario empero creo para situar el tema específico: el Pacto Fiscal, en una adecuada perspectiva política, que debe abarcar, por supuesto, el inacabado proceso autonómico normado en la Constitución Política del Estado Plurinacional, en la Ley Marco de Autonomías y en la Ley No. 482 de 9 de enero de 2014 (Ley de Gobiernos Autónomos Municipales).
Las referidas disposiciones normativas fijaron en conjunto un inédito régimen competencial, asignando a los gobiernos locales mayores facultades, atribuciones y ámbitos de intervención exclusiva, sin haber establecido empero de manera paralela un renovado sistema de asigna-ción de recursos que permitiera desarrollar a cabalidad las responsabilidades emergentes del
posición que cada instancia asuma de cara a posibilitar su discusión y a que la misma arribe al debido desenlace - salvaguardando sobre todo el carácter participativo y plural del debate-, pondrá en evidencia la genuina voluntad de avanzar en la consolidación y el ensanchamiento de la autonomía o, por el contrario, la disposición a reeditar la brecha centralista con algunos afeites formales menores.
De hecho mantener vigente un sistema impositivo aprobado el año 1986; dejar intocada la distribución de recursos de coparticipación con los porcentajes establecidos 20 años atrás en las Leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa; así cómo seguir privi-legiando en porcentaje abrumador la orientación del gasto a la inversión en infraestructura (Datos de la “Fundación Jubileo”), constituyen contrasentidos flagrantes con los cambios propiciados por los cuerpos legales arriba mencionados.
El Pacto Fiscal posee por lo demás una relación inescindible con otro instrumento esencial para el pleno ejercicio de la autonomía: la Carta Orgánica. Con relación a la Ley 482, esta dispone en su Art. 1 (Objeto): La presente Ley tiene por objeto regular la estructura organizativa
y funcionamiento de los Gobiernos Autónomos Municipales, de manera supletoria. Y en su Art.
2 (Ámbito de Aplicación): La presente Ley se aplica a las Entidades Territoriales Autónomas
Municipales que no cuenten con su Carta Orgánica Municipal vigente y/o en lo que no hubieran legislado en el ámbito de sus competencias.
Sobre el particular, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz inició en el año 2008 el proceso participativo para la elaboración de su Carta Orgánica.
Dicho proceso incluyó, en resumen, las siguientes actividades:
Actividad Participantes
Reuniones Preparatorias 258
Consejos Macrodistritales de Participación Ciudadana 1.643
Consejos Ciudadanos Sectoriales y Otros Sectores 1.036
Talleres de Capacitación y Orientación Técnica por Comisiones 371
Foros y Talleres Organizados por otras instituciones 763
Taller preparatorio asamblea del Municipio 400
Total
Culminando el proceso, el año 2009 tuvo lugar la Segunda Asamblea del Municipio (30 de julio). Participaron 463 asambleístas:
• 72 Asambleístas natos: El Alcalde Municipal, 11 concejales, 3 Consejeros Departa-mentales, 23 Comités de Vigilancia, 21 Asociaciones Comunitarias, 5 Diputados Uninominales, 9 Asambleístas Constituyentes;
• 98 Asambleístas electos(as) en los Macrodistritos,
• 216 Asambleístas acreditados por instituciones tanto públicas como privadas (FEJUVE, Cámara de Empresarios, Colegios Profesionales, Gremiales, Transportistas, entre otros) • 16 Asambleístas elegidos por los Consejos Ciudadanos Sectoriales.
• 54 Asambleístas elegidos por las organizaciones de jóvenes del municipio. • 7 juntas vecinales.
Una vez incorporados los últimos aportes recogidos en la Asamblea, en marzo de 2010 se remitió al Concejo Municipal, instancia responsable de la aprobación final del texto de la Carta Orgánica, el denominado Documento Base con los insumos aportados por la comu-nidad debidamente sistematizados y ordenados.
Lamentablemente durante 5 años, debido a la oposición sistemática de la bancada de oposi-ción, mayoría fáctica una vez ocurrida la deserción del Concejal “de oro”, no se registró avance alguno, salvo la contratación de 11 consultores, cuya tarea consistió en darle formato legal al Documento Base, ulteriormente hecho público sin revisión y mostrando gruesos errores. Conscientes de la urgencia del tema, en el primer mes de labor del nuevo Concejo Municipal se aprobaron, por mayoría, dos ordenanzas municipales reiniciando el proceso de aprobación del proyecto de Carta Orgánica y estableciendo un riguroso cronograma de acciones a seguir, el cual marca que en el mes de octubre el proyecto, luego de un nuevo proceso rápido de relegitimación del texto con las organizaciones territoriales, funcionales y sectoriales y una nueva convocatoria a la Asamblea de la Paceñidad, se remita a consideración del Tribunal Constitucional para el respectivo análisis de constitucionalidad y de tal suerte llevar adelante en el primer semestre del 2016 el Referéndum de validación para la entrada en vigencia de dicho instrumento y así consolidar la autonomía del municipio permitiendo a su gobierno contar con todo el respaldo para el pleno ejercicio de sus competencias y atribuciones.
Este pormenorizado recuento tiene la finalidad de volver a subrayar, desde otro ángulo, la importancia del Pacto Fiscal en tanto nutriente básico de los recursos que permitan efectiva-mente dicho ejercicio pleno, evitando así que los recursos económicos de todos los bolivianos sean apropiados de manera partidaria para utilizarlos como medio de presión política en la ininterrumpida campaña de reproducción del poder desarrollada desde la administración central del estado.
AUTONÓMICO, EL DIFICIL CAMINO
José Luis Bedregal Vargas*1
El Pacto Fiscal es un gran acuerdo social y político, por tanto, de ninguna manera puede ser resultado de la coerción de la voluntad del más fuerte sobre el débil. La Fundación Konrad Adenauer, publicó el año 2013 diversos estudios que definían como requisitos básicos para este pacto los siguientes:
1. Los actores, señalando que “dependerá de quienes sean convocados para formarse una expectativa del contenido y su desenlace”;
2. la metodología, “Una que disponga de estimulación al dialogo abierto que busque acuer-dos y consensos, que privilegie una forma inclusiva y que combine el dialogo político con el técnico”.
3. La agenda; “…que puede estar resumida a un puñado de temas centrales que persigan hacer de la acción estatal, una gestión en el territorio más productiva y eficiente”.
Este consenso debiera definir mejores condiciones para la gestión gubernamental en todos los niveles del Estado, vale decir, gobierno central, gobiernos departamentales, municipales e indígenas originarios, estableciendo entre otras cosas, “cómo se van a gastar los recursos”, en el marco de qué normativas, con qué instrumentos de planificación, seguimiento y con-trol del gasto y las inversiones; y cuáles van a ser la metas y resultados consensuados que se
deben alcanzar en las regiones y el conjunto del país, en el ánimo de desarrollar con equidad y eficiencia.
La convocatoria a la segunda reunión del Consejo Nacional de Autonomìas (CNA), se rea-lizó en el peor momento del proceso de descentralización de los últimos veinte años. Esta afirmación la hago en base al análisis de la Constitución Política del Estado, aprobada en referendo el año 2009, y las leyes marco posteriores a la misma, que se encargaron de cerrar el círculo asfixiando las aspiraciones autonómicas de las regiones, además de retroceder en el terreno de la descentralización.
A pesar de que el pueblo boliviano asistió al llamado para ir a las urnas y definió caminar por la ruta de la construcción de autonomías en los nueve departamentos del país, lo que se ha hecho es garantizar, mediante leyes nacionales, la sumisión administrativa de los gobier-nos subnacionales al poder central. En la práctica, gobiergobier-nos departamentales, regionales y municipales, están atados de pies y manos a las directrices del “ultracentralista” Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
Estas leyes, definen a donde irán los recursos del IDH, los techos para gasto en salarios, las modificaciones a los presupuestos de las entidades autónomas, los mecanismos de planifi-cación y control en la administración de los recursos, congelamientos de cuentas, etc. Por tanto, no se puede hablar de autonomía en la administración de los recursos (como manda la Constitución), si es el nivel central el que en última instancia determina en qué se va a gastar, cómo se va a gastar y cuánto se va a gastar.
En este marco se ha conformado el Consejo Nacional de Autonomías, a la medida de los intereses del MAS, por lo que nace tutelado y dirigido por las autoridades representantes del nivel central.
Para colmo de males, se convoca a las dos primeras sesiones fundamentales, en las que se deciden las reglas del juego, a autoridades que están de salida, en lugar de hacerlo con aquellas que en días más asumirán por cinco años los principales cargos electivos de las autonomías. Lo anterior es un reflejo del afán de imponer, digitar y manipular el CNA, como apéndice del centralismo secante que profesa el partido de gobierno.
En el caso de los municipios, estos son los que han sido inmisericordemente “ninguneados”, pues su representación ha sido reducida a cinco delegados del total de 339 municipios exis-tentes en el país. Estos son designados por la FAM Bolivia, instancia cooptada por el MAS y que ha perdido toda capacidad técnica y política para aportar en el proceso autonómico boliviano.
Las propuestas presentadas hasta ahora por autoridades regionales sólo expresan la demanda por más recursos a partir de una redistribución de ingresos, manteniendo la ineficiente estructura del gasto y la “hipertrofia administrativa estatal”, donde el nivel central del Estado, se apodera de más del 80% de los recursos generados en nuestros municipios y dispone de ellos de manera casi discrecional y sin duda poco eficiente.
La falta de equidad existente en la carga impositiva es también tema del pacto fiscal y esto implica poner fin a los privilegios de sectores, que como los mineros cooperativistas, trans-portistas, cocaleros, contrabandistas y otros, no pagan impuestos en contraposición a quienes somos contribuyentes y conformamos la estrecha base tributaria que soporta la presión del Servicio de Impuestos Nacionales.
Otro elemento importante que se debe acordar, es el referido a los ingresos a ser generados, en el nivel central y en las entidades autónomas, que no sólo deben estar basados en los tributos, sino en metas claramente definidas de crecimiento económico.
El tema social parece no estar tomado en cuenta en el Pacto Fiscal o al menos no ser parte de la discusión referida a “en qué vamos a gastar” (invertir). Esto no puede ser así y los actores del desarrollo social, vinculados a la educación y la salud esencialmente, no pueden estar ausentes de esta discusión y posible acuerdo.
Por otra parte, el Pacto Fiscal debe permitir el avance del modelo autonómico en todos sus ámbitos y no fortalecer el modelo centralista del viejo Estado hoy imperante. El nuevo Estado autonómico, tiene esta cualidad tan sólo en el papel y sigue siendo tan débil y centralista como el de la anterior Constitución.
Para superar lo anterior, como lo señalara ya el investigador Vladimir Ameller (2013), la construcción del proceso autonómico requiere “un adecuado marco legislativo, vocación descentralizadora y voluntad para la concertación intergubernamental”, añadiendo que se hace imprescindible también, “un gobierno central que respete la gestión de los gobiernos autónomos, que coordine y no compita; complemente y no conflictúe, con inversión con-currente y no unilateral”.
El pacto fiscal es necesario para tomar decisiones responsables que pongan freno al gasto descontrolado del nivel central y de algunas gobernaciones, para crear las condiciones para la generación de recursos y para tomar las previsiones necesarias para los años de las vacas flacas, pensando en el objetivo de estrechar las brechas de desigualdad en la calidad de vida de unos bolivianos respecto a otros, más allá de la región que se habita.
Al parecer, estamos lejos de un pacto fiscal, pues éste es un gran acuerdo social y político y, de ninguna manera, puede ser resultado de la coerción de la voluntad del más fuerte sobre el débil. Es un consenso que entre otras cosas define cómo se va a gastar, para qué se va a gastar y, sobre todo, los ingresos que se deben generar, tanto en el nivel central como en las entidades autónomas.
El reto en Bolivia es implementar un modelo de gestión moderno y próximo a la gente. Por tanto, las regiones deben administrar su progreso económico y social, sobre todo la salud, la educación y otros servicios sociales, que dejan mucho que desear por la ineficiencia propia del modelo centralista, convirtiéndose en el talón de Aquiles del desarrollo y a la vez el lastre para superar la pobreza en Bolivia.
DESDE LO LOCAL
Carlos Rocabado Mejía*
La Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), aprobada en 2010, propició la llegada de una nueva fórmula –inédita en Bolivia– al sistema de relaciones intergubernamen-tales: el Pacto Fiscal. Es cierto que el mismo modelo autonómico estaba siendo inaugurado apenas unos meses antes, con la aprobación de la Constitución Política del Estado (CPE) de 2009; entre la nueva CPE y la LMAD había mucho por construir, y ya en 2015 podemos decir que la construcción ha tenido un avance tortuoso. En el presente ensayo pretendo hacer una relación entre el modelo de estado, entendido como la estructura de relaciones entre niveles de gobierno, y las instituciones de la descentralización fiscal, las cuales no escaparon a la influencia de coyunturas políticas y fiscales específicas. Esta relación ha ido evolucionando a través de distintas combinaciones que a estas alturas del proceso de descentralización nos brindan ya significativas referencias y lecciones. Con el Pacto Fiscal se presta ahora a generar un nuevo resultado.
Voy a hacer referencia a los cuatro momentos fiscales más relevantes de los últimos 25 años. La Participación Popular, el Diálogo 2000, la Ley 3058 y la negociación de la LMAD y la Ley de Clasificación y Definición de Impuestos (LCDI). Estructuralmente, los tres prime-ros corresponden a un modelo de estado y el último a otro. Por debajo de esta importante diferencia postulo un hilo conductor: las cuatro reformas fiscales no han sacudido el modelo tributario definido por la Ley 843 de 1986.
1994. La Participación Popular ha sido ampliamente estudiada desde otras ópticas. Pero ¿qué
hay de la estructura estatal en 1994 y cuál fue el estado de ganancias y pérdidas fiscales de cada nivel de gobierno? En 1993, el proyecto de ley de autonomías de la coalición ADN-MIR fue desechado in extremis en la cámara de diputados, ya que los partidos más importantes del momento, MIR, ADN, MNR y CONDEPA entendieron que la reforma estatal requería modificaciones más profundas. Para efectos territoriales, dos fueron los cambios relevantes: la creación de las circunscripciones uninominales en la cámara de diputados y la autonomía municipal. Al momento de gestarse la reforma fiscal de la Participación Popular, ninguna de estas reformas está aún vigente: las elecciones municipales para todo el territorio nacional se realizaron recién en 1995 y los primeros diputados uninominales fueron electos en 1997. La coparticipación tributaria de 1994 aparece entonces en un contexto ampliamente cen-tralista. La Asociación de Municipalidades de Bolivia (AMB), creada en 1989, poco pudo contribuir en su negociación, su peso era claramente menor. La Ley 843 había asignado un 10% de coparticipación a los municipios urbanos; el que el nivel local haya además recibido el 10% de coparticipación que estaba destinado a las Corporaciones Regionales de Desarrollo era sin duda un beneficio inesperado para un espacio nacional hasta entonces abandonado, que solo en la letra se constituía parte del estado. En resumen, el nivel nacional hizo un enroque de recursos. Dio a los antiguos y nuevos municipios el 10% de los departamentos, dando un golpe fulminante a estos segundos, pero en definitiva no cedió más que una parte de los impuestos que ya parcialmente estaban siendo recaudados por los municipios (bienes inmuebles y vehículos), siempre según la Ley 843.
Como epílogo de estas reformas, la Ley de Descentralización Administrativa (LDA) de 1995 creó un precedente que los municipios– desde 2009 y la igualdad constitucional entre autonomías departamentales y municipales– no pueden ignorar, en su condición de actores estatales con un sentido de Estado: el reparto fiscal asimétrico entre niveles de gobierno.
2001. La Ley del Diálogo y la Política Nacional de Compensación se recrearon en un
con-texto distinto para lo local. Habían pasado dos elecciones municipales, 1995 y 1999, que generaron un aprendizaje, y una elección general en 1997 donde los primeros diputados uninominales realizaron campañas bastante localistas, confundiendo sus promesas con las de los alcaldes. En 1999 se creó la Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia (FAM), un vehículo corporativo que se erigió rápidamente en actor de la nueva institucionalidad de la descentralización. El municipio parecía en ese entonces ser la solución para todos los problemas de gestión y de desarrollo; ahí está la “falacia del municipio productivo”1, entre
otras visiones híper-municipalistas que no tardarían en ser criticadas por los propios estu-diosos autonomistas.
La negociación del Diálogo 2000 se realizó bajo una organización ad hoc, que no habría de replicarse más. En frente había entonces un nivel central cada vez más débil, mostrando ya el ocaso del modelo neoliberal y un nivel departamental anestesiado por la LDA. Los muni-cipios capturaron buena parte de los recursos HIPC-II, y el nivel central logró retener un porcentaje menor. Pero no se puede decir que el nivel central perdió; los recursos HIPC-II eran ingresos nuevos. Más bien, el nivel central intentó mejorar la fórmula de reparto para reducir inequidades económicas estructurales, fracasando parcialmente porque el mismo gobierno se resistía a perder fuentes (los fondos) que aseguraban un clientelismo crónico al cual no quería renunciar.
2005. Con una democracia bajo riesgo de hecatombe, la Ley de Hidrocarburos 3058 marcó
un doble hito fiscal. Por un lado, generó un shock fiscal con la generación de amplios nuevos ingresos; por otro, propició la ruptura definitiva con el concepto original de coparticipación, iniciada por el 50% población / 50% territorio del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD) de 1995. Es cierto que un año atrás (2004), el régimen de copar-ticipación había sufrido otro golpe cuando el Impuesto a las Transacciones Financieras fue asignado en un 100% al nivel central. La excusa en ese momento fue el estado de las finanzas públicas, que habían tocado fondo en 2002, y la necesidad de recursos que ya había provo-cado la dolorosa propuesta del impuesto a la renta de las personas de 2003 y el consecuente “febrero negro”.
Con un congreso sin mayor legitimidad, y con los partidos tradicionales en descomposición, las fuerzas regionalistas regresaron a la palestra demandando lo que finalmente lograrían en 2009, la autonomía departamental, aunque ya sin poder “encapsular” a los municipios, definitivamente reforzados por la elección estructural de 1994. Ante estas fuerzas renovadas, el municipalismo mostró en las caóticas negociaciones de 2005 que su fortaleza de los años 2000-2001 no era tan grande. Mario Cossío, que había dirigido al nivel local en la pugna del Diálogo 2000, fungía en 2005 como el más duro de los regionalistas. En un escenario donde no había un escenario de negociación claro y los objetivos y actores eran múltiples, el municipalismo reveló sus carencias como ideología exclusivista, aunque guardaba cierta capacidad de veto.
El texto final de la Ley 3058 realizó un reparto entre departamentos, sin mencionar ni a las prefecturas ni a los municipios; es decir, dejó la llave de la disputa inter-subniveles (nivel intermedio vs. nivel local) al órgano ejecutivo nacional, el cual puede manipular el reparto a través de un decreto supremo. Un error ante el cual los autonomistas mostraron nulo arrepentimiento. Es cierto que la FAM intentó asegurar su ya tradicional 20%; pero lo que es necesario retener es que el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) fue una vez más una fuente nueva de recursos, por lo que el nivel central no descentralizaba más de lo que ya
