El panorama regional a principios de los años 2000 seguía mostrando indicado- res sociales críticos. Bajas tasas de creci- miento, gran dependencia de los flujos de capitales, aumento del desempleo y de la informalidad, y deterioro de las condiciones del empleo formal. En con- secuencia, aumento de la pobreza y de las desigualdades, crecientes tensiones sociales y problemas de gobernabilidad.
Al mismo tiempo, un fuerte movimiento internacional, con participación de los países desarrollados, los organismos multilaterales, agencias y algunos paí- ses «en desarrollo» comenzaron a cues- tionarse la «efectividad de la ayuda» in- ternacional. Tanto las Naciones Unidas como los organismos multilaterales, y las OSC, comenzaron a impulsar distin- to tipo de acciones globales en este sen- tido. La Campaña Global contra la Pobreza (GCAP) o los Objetivos de De- sarrollo del Milenio (ODM) son expre- siones claras de esta mirada que, funda- mentalmente, llama a invertir más dinero por parte de los países y las em- presas, para «aliviar» la pobreza. Las ac- ciones de cooperación se comenzaron a ubicar en el enfoque de influir global- mente sobre el desarrollo sostenible y a reforzar la orientación sobre la reduc- ción de la pobreza. La UE en particular propuso una superación de esa concep- tualización a partir del concepto de co- hesión social. Más tarde el BID adoptó la misma terminología. Nos hemos referi- do a ese proceso en la introducción. Respecto a la CI orientada a la FP en sí, se produce un fuerte viraje que tiende a enfatizar las perspectivas de «sistema de formación», aprendizaje para toda la vida, y calidad institucional. Se promue- ven enfoques holísticos o globales de la formación para el trabajo, apoyo a un sector, y/o al sistema de formación como un todo. La diversificación de ins- tituciones de FP, promoviendo el de- sarrollo de efectores privados, que ha- bía caracterizado los años noventa, vira
hacia el fortalecimiento de la institucio- nalidad permanente. El modelo de «ajustarse a la demanda del mercado la- boral» sigue vigente, pero también toma en cuenta el desarrollo local como un eje desde donde planificar la forma- ción. Los gobiernos municipales cobran nueva fuerza como agentes de desarro- llo de los programas. La FP asociada a los proyectos sociales comienza a vin- cularse a la institucionalidad permanen- te, al menos en algunos países, como se verá posteriormente (Jacinto, 2008). Una revisión de los documentos propo- sitivos de las agencias de CI, revela de un modo general, la preocupación por la eficacia de las acciones que ha lleva- do a cambios en las maneras de conce- bir y operar la CI, hacia enfoques más articulados con las políticas nacionales y con las agendas nacionales de desa- rrollo y coordinación entre ellas a nivel de los países. Se propone superar el proyecto puntual, adoptando enfoques sectoriales y/o de desarrollo sustenta- ble. Obviamente, existen diferencias en- tre los marcos referenciales de las dis- tintas agencias, pero de algún modo estos lineamientos se repiten a tono con la Declaración de París. Los matices o diferencias se refieren al mayor énfasis en la lucha contra la pobreza, o en el desarrollo, o más recientemente, en la cohesión social (Jacinto, 2008).
Los bancos multilaterales aparecen en los últimos años privilegiando enfoques sectoriales y de apoyo a formación para el trabajo como sistema. Así, han reapa-
recido los proyectos vinculados a forta- lecer un sistema de educación técnica y FP, tales como Chilecalifica, apoyado por el BM, el Proyecto de Modernización de la Educación Técnica y la Capacita- ción mexicano (PMETYC) y el Programa de Fortalecimiento de la Formación Téc- nica y Tecnológica (PFFTT) de Bolivia, con financiamiento del BID.
Un rasgo saliente de la presente década como se adelantó, es el renovado apo- yo a la institucionalidad permanente de la FP pero también al diálogo multiacto- ral. En efecto, en la actualidad, los pro- gramas dan un lugar central al diálogo entre actores públicos y privados, y a las aproximaciones más holísticas, no sólo en la formación para el empleo sino también en la inclusión de inter- venciones o articulaciones complemen- tarias (salud, desarrollo local, etc.), y/o a los marcos legales de la formación para el trabajo. El concepto de cohesión social aparece como el enfoque con- ceptual detrás de algunas de estas es- trategias, en especial en la cooperación europea. Ejemplos de este tipo de pro- yectos son COSUDE, AECID y GTZ. En los últimos años, un proyecto europeo orientado por el concepto de cohesión social, EUROsociAL, ha actuado en va- rios sectores incluyendo educación. En relación a la educación técnico-profe- sional y las políticas de empleo, ha faci- litado el intercambio de experiencias y buenas prácticas entre Europa y Améri- ca Latina (véase recuadro en la página siguiente).
Aunque la temática del desarrollo o re- forma institucional viene de décadas an- teriores, ahora cobra nuevo énfasis, en parte como revisión de los enfoques pa- sados. Algunos se centran en el mejora- miento de los centros de formación sobre un modelo más orientado a la de- manda. Algunos proyectos recientes es- tán utilizando distintos modelos y meto- dologías de calidad institucional, que tienen como elemento en común apor- tar criterios y estándares de evaluación respecto a los cuales cada organización puede medirse y que sirven de base para desarrollar procesos de mejora. Desde esta perspectiva, en Chile y Argentina se han producido normas de calidad espe- cíficas para los centros de FP, en el marco de programas financiados por el BM. Es- tas herramientas se promueven tanto en el ámbito público como en el privado. En general, el fortalecimiento de la institu- cionalidad de la formación se combina con otros componentes tales como terminalidad educativa, certificación de competencias, capacitación y orienta- ción de jóvenes desempleados.
El impacto en un determinado sector productivo es otra de las orientaciones visibles. En estos casos, se apela a la participación sectorial de los actores in- volucrados en las ámbitos de la educa- ción y el trabajo, empresas, sindicatos, centros de formación. Se reconocen en este terreno proyectos como la Red de Talleres Privados de Capacitación Juve- nil, llevado adelante por la Asociación Costarricense de Agentes de Turismo, con apoyo del BID.
En los proyectos globales en general participan los diversos actores estatales con competencia en el tema de la for- mación laboral, comprendiendo tanto los Ministerios de Educación, como a los de Trabajo, a los que se agregan otros organismos del área. En esta eta- pa reaparecen los proyectos vinculados a fortalecer un sistema de educación técnica y FP. Muchas de las reformas en las políticas de educación y de trabajo en la región se han producido a través de la CI. Además de Chilecalifica, otro ejemplo es el Programa de Formación Ocupacional e Inserción Laboral (FOIL)
apoyado por AECID en Centroamérica que procura instalar observatorios de mercado de trabajo en los países inclui- dos.
De este modo, aún en programas de magnitud y alcance diverso, el impacto en las políticas públicas, ya sea por la implementación de nuevos modelos de intervención o por el fortalecimiento o el mejoramiento de la calidad de los ser- vicios existentes, se instala como un propósito central de la cooperación. In- cluso, algunos programas se plantean actuar exclusivamente en este nivel. En La Comisión Europea, siguiendo el mandato derivado de las Cumbres, incorporó el tema de la cohesión social en su estrategia general de cooperación con América Latina.
El Programa Regional para la Cohesión Social en América Latina, conocido como EUROsociAL. Diseñado en 2003 y lanzado oficialmente en la Cumbre de Guadala- jara al año siguiente, el programa comenzó sus actividades en el año 2005. Su fina- lización está prevista para la segunda mitad de 2009. La Comisión Europea ha comprometido un monto total de 31,3 millones de euros.
Su objetivo es la promoción de la cohesión social a través del impulso a políticas públicas y el fortalecimiento institucional. EUROsociAL realiza, esencialmente, in- tercambios de experiencias entre administraciones públicas de las dos regiones para compartir información y conocimiento acerca de políticas y procedimientos institucionales exitosos, con repercusiones positivas en cinco sectores esenciales para la cohesión social: la educación, el empleo, la fiscalidad, la justicia y la salud. Entre otras actividades, ha promovido la constitución de una red latinoamericana de educación en contextos de encierro y de formadores en temas de negocios y microemprendimientos para pueblos indígenas.
Fuente:Alexandra Cas Granje (2009): «Balance y perspectivas de la cooperación UE-AL para la cohe- sión social», en Fernando Carrillo Flores, Lucha contra la exclusión social en América Latina: una mira- da desde Europa,La Paz, BID/Eurosocial/Comisión Europea/Plural Editores, pp. 101-112.
relación a esto, también se enfatiza que las iniciativas deben prever desde un comienzo cómo serán sostenibles a fu- turo, incorporándose a las políticas pú- blicas, desarrollando otras fuentes de fi- nanciamiento u otras estrategias. Varios proyectos de envergadura que se inicia- ron con financiamiento internacional en la década pasada han logrado sortear la etapa de instalación con el apoyo de co- operación, para constituirse en políticas de Estado con financiamiento nacional desde hace varios años. Un ejemplo en este sentido es el Projoven de Uruguay, que hace más de 11 años cuenta con fondos del Fondo Nacional de Empleo. Más recientemente, dentro del mismo tipo de proyectos, Jóvenes en Acción en Colombia sigue el mismo camino, con la coordinación del organismo nacional de FP, el Servicio Nacional de Aprendi- zaje (SENA). Otros proyectos iniciados en los años noventa, desde su origen tu- vieron entre sus objetivos impactar en la política pública. Por ejemplo, CAPLAB de Perú ha fortalecido a los Centros de Educación Ocupacional estatales. Pero en la actualidad, el objetivo de impactar sobre las políticas se ha extendido hacia la mayoría de las agencias.
Otro lineamiento visible es el énfasis en la articulación de esfuerzos entre distin- tos cooperantes y el diálogo con otros
actores o el establecimiento de alianzas. Estas articulaciones son consideradas hoy indispensables para optimizar el uso de recursos siempre limitados. Un ejemplo reciente en ese sentido es el programa Desarrollo de la Juventud de- pendiente de la Secretaría de Estado de Trabajo y la Secretaría de Estado de Educación de República Dominicana, fi- nanciado por el BID, el Banco Interna- cional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD), agencias bilaterales y contrapar- tes nacionales5.
La cooperación europea da particular énfasis a la participación social y a las estrategias de «empoderamiento» para salir de la pobreza. Es decir, apoya el desarrollo de instrumentos para que las poblaciones más pobres puedan hacer valer sus intereses y exigir sus dere- chos. Esta perspectiva es visible por ejemplo en muchos proyectos dirigidos a poblaciones rurales o a pequeñas lo- calidades. La promoción de alternativas de economía social, cooperativismo, desarrollo sustentable, se suman en este terreno y reformulan el tradicional «apoyo al sector informal». El énfasis en el desarrollo sustentable suele ser enfa- tizado también en estas acciones. Por ejemplo, COSUDE trabaja en varios de los países de la región que considera prioritarios como Perú, Ecuador, Bolivia
5 Lanzado en 2006, está dirigido a jóvenes, entre 16 y 25 años, desempleados y pertenecientes a hogares
pobres, proponiéndose alcanzar a 37.500 jóvenes. Sus objetivos son: proporcionar el acceso a una prime- ra experiencia profesional a través de cursos de capacitación y emprendedorismo, y fortalecer y expandir la educación básica para adultos y la educación media para adultos desertores. Los cursos de capacitación se organizan en cuatro módulos e incluyen una pasantía laboral.
y Centroamérica. Teniendo como objeti- vo contribuir a la reducción de la pobre- za y promover un desarrollo equitativo, se concentra en tres prioridades temáti- cas: el desarrollo de las micro, peque- ñas y medianas empresas, la gobernabi- lidad local y el acceso a servicios públicos a nivel local. En el marco de es- tas acciones, desarrolla componentes de FP.
Finalmente, un criterio transversal que aparece en los proyectos es el género, apuntando a la equidad en ese sentido. Esto se ha expresado especialmente en el establecimiento de «cuotas» femeni- nas y en incipientes avances en la trans- versalidad del enfoque. Como se verá en el capítulo sobre FP, los avances en este sentido son relativos.
Ahora bien, dos interrogantes claves se abren ante estos nuevos enfoques: ¿cuá- les son los dilemas que se han abierto para la CI en su implementación?; ¿hasta qué punto estos lineamientos se reflejan en las acciones concretas llevadas ade- lante? Retomaremos estos interrogantes más adelante.
IV. COOPERACIÓN HORIZONTAL: UNA