Marco conceptual y antecedentes

La postulación del criterio de “igualdad en los logros” como el más adecuado para evaluar la equidad educativa interna implica que para arribar a una situación equitativa es necesario ofrecer una formación equivalente a todos los individuos, compensando la influencia de las circunstancias exógenas en el éxito educativo. Por lo tanto, no basta con garantizar la igualdad en el acceso al sistema, sino que se debe también equiparar las condiciones de escolarización en su interior. Es decir, debe existir una distribución equitativa de la calidad de la educación ofrecida a todos los estudiantes, lo cual puede requerir que se establezcan nuevas desigualdades para compensar las de origen.

Es por ello que resulta problemática la constatación de que en la actualidad la mayor parte de las desigualdades presentes en los sistemas educativos no está estructurada en torno a un criterio de equidad sino que, por el contrario, tiende a reforzar las diferencias sociales iniciales. Esto las convierte en desigualdades ilegítimas, que deben ser reemplazadas por desigualdades que tengan como objetivo aportar a la igualdad de resultados, y en consecuencia a la equidad educativa y social (López, 2006).

En Argentina, la desigual distribución de los resultados en las distintas pruebas de evaluación educativa refleja la existencia de inequidades en la calidad de la educación a la que acceden los estudiantes. A modo de ejemplo, los resultados de la prueba ONE 2007 muestran que el desempeño de los alumnos en Matemática es sustancialmente mejor en el sector privado que en el estatal: quienes se encontraban cursando el segundo o tercer año de la secundaria fueron calificados en un 43% con desempeño bajo en el primer caso, y en un 73% en el segundo (DiNIECE, 2010a). En las pruebas PISA 2009 de Lectura, por su parte, la variación en la performance entre escuelas representa un 60% de la variación total, superando a la variación entre estudiantes dentro de una misma escuela (OCDE, 2010b). Estos datos constituyen un indicio de que las

condiciones de escolarización –considerando tanto factores de demanda como de oferta educativa– que enfrentan los estudiantes que asisten a distintas escuelas o sectores son disímiles. Es decir, existen indicios de que el sistema educativo argentino se encuentra segmentado14.

El Diccionario de la Real Academia Española define a un segmento como “porción o parte cortada o separada de una cosa, de un elemento geométrico o de un todo”, y la aplicación de este concepto al ámbito educativo implica reconocer que el sistema está dividido en circuitos de calidad diferenciada entre los cuales los estudiantes se distribuyen en función de sus características personales.

El concepto de circuito educativo se refiere a la agrupación de las instituciones a partir de la similitud de sus características (el nivel socioeconómico y el capital sociocultural de sus alumnos, el perfil de los docentes, la infraestructura, los modelos pedagógicos, la organización, etc.), de forma que cada segmento se diferencia de los demás en términos de la currícula y las condiciones de aprendizaje que ofrece. Los circuitos suelen constituirse por instituciones de distinto nivel educativo, siendo reducida la movilidad entre ellos15. Cada tipo de centro atiende a una población estudiantil específica, configurando mecanismos de retroalimentación que determinan círculos viciosos y virtuosos en términos de la calidad de los procesos educativos. Quienes se ven más desfavorecidos en el plano socioeconómico se insertan tempranamente en los segmentos de menor calidad, con las consecuentes desventajas en términos de permanencia y rendimiento y el valor más reducido de los certificados adquiridos. Luego, los resultados deficientes repercuten en los recursos y el segmento estudiantil que logran atraer estas escuelas, reafirmando la baja calidad de sus servicios. Por otro lado, los estudiantes provenientes de un contexto más privilegiado asisten a los centros más prestigiosos, beneficiándose de su propio capital cultural, de un efecto de pares positivo, y de acceder a los mejores docentes y recursos materiales.

La literatura que trata este problema en Argentina es abundante y se remonta a principios de los años ochenta, cuando el aporte pionero de Braslavsky (1985b) puso en evidencia la existencia de desigualdades en la distribución de recursos y oportunidades dentro del campo educativo para alumnos de origen social disímil. Durante los años noventa y principios del presente siglo, diversos trabajos retomaron esta línea de investigación con la intención de aportar datos empíricos para construir el panorama actual y avanzar en la interpretación de las múltiples facetas que componen el fenómeno16. Algunas lecturas recomendables sobre este tema son Fiszbein (2001),

14 _{Si bien el interés principal de la investigación se relaciona con la configuración del sistema educativo}

en Argentina, se señala que durante las últimas décadas este proceso de diferenciación horizontal o segmentación se ha constatado en otros países, especialmente en la región de América Latina (OCDE, 2010; Maroy y Van Zanten, 2009; Baker et al., 2004; Katzman, 2000).

15 _{Katzman (2001) señala que en algunos países de Latinoamérica la existencia de estos circuitos conduce}

a los padres a intentar insertar a sus hijos en los segmentos de alta calidad desde el nivel inicial, porque ésto los habilitará para continuar en dicho circuito hasta concluir el nivel superior.

16 _{Resulta pertinente en este punto realizar una aclaración: Tiramonti (2004b) sostiene que en la}

actualidad el concepto que mejor da cuenta de la situación de desigualdad educativa en Argentina es el de

fragmentación. Según la autora, la segmentación haría alusión a un campo integrado, dividido en segmentos diferenciados factibles de ser ordenados jerárquicamente en función de su calidad, y en

Kessler (2002), Veleda (2003 y 2005), Tiramonti (2004a), CIPPEC (2004), Poliak (2004), y Llach et al. (2006), entre otras. Estos antecedentes señalan dos tendencias importantes: i) una primera instancia de diferenciación en el país se establece entre los subsistemas de gestión pública y privada, presentando este último mejores recursos y un alumnado mejor posicionado; ii) la diferenciación horizontal de los centros está presente al interior de ambos sistemas, de forma que incluso en el sector público algunos autores hablan de la existencia de “escuelas pobres para los pobres” (Llach et al., op. cit.).

En la literatura nacional especializada, frecuentemente se emplean los términos de

segmentación y segregación como sinónimos (en Llach et al., op. cit., por ejemplo). Sin

embargo, aquí se las considera nociones distintas, si bien estrechamente vinculadas. La segregación se interpreta como un concepto más restringido, que se relaciona con la forma en que los alumnos se distribuyen entre las distintas escuelas. Un sistema educativo puede considerarse segregado si la asignación de los estudiantes de acuerdo a alguna característica social (como género, etnia, nivel socioeconómico, etc.) difiere significativamente de la distribución de esa característica en la población de referencia (Maroy, 2004). Los perfiles del alumnado tienden a ser más homogéneos al interior de los centros y más heterogéneos entre distintos establecimientos, de forma que las experiencias educativas tienden a desarrollarse entre pares del mismo estatus social (Benito y González, 2007; Jenkins et al., 2008). La segmentación, por su parte, se interpreta como un concepto más amplio que comprende al de segregación, y que alude a la posibilidad de identificar y jerarquizar distintos tipos de escuelas.

Así, el concepto de segmentación educativa da cuenta de dos fenómenos interrelacionados: i) la existencia de segregación social del alumnado; y ii) la heterogeneidad en la calidad de los servicios que ofrecen los distintos grupos de escuelas, la cual se asocia positivamente con el perfil socioeconómico promedio de sus estudiantes.

relación directa con el origen social de sus alumnos. La fragmentación, alude en cambio a distancias incomparables, no susceptibles de ser medidas o jerarquizadas. Las fronteras entre los fragmentos son más difusas –de hecho, el Diccionario de la Real Academia Española define a un fragmento como “parte o porción pequeña de algunas cosas quebradas o partidas”–. Mientras que los segmentos serían homogéneos en términos de la calidad de los servicios y el NSE de su población, los fragmentos sólo mantendrían cierta continuidad cultural que funcionaría como eje alrededor del cual se organizan conjuntos de escuelas.

Sin embargo, aquí se prefiere el concepto inicial de segmentación por distintas razones: (i) Es imposible abordar el estudio de la equidad educativa (en el sentido de la capacidad que presenta el sistema para compensar las desigualdades iniciales) sin especificar una categoría social de referencia. La pregunta ¿equidad entre quiénes?, bajo el concepto de segmentación se responde “entre grupos de distinto nivel socioeconómico”, mientras que no queda tan claro cuál sería la categoría si se adoptara el concepto de fragmentación. (ii) Siendo la intención final realizar un diagnóstico empírico del grado de desigualdad educativa, el concepto de segmentación parece más susceptible de ser operacionalizado que el de fragmentación, ya que según Tiramonti la distancia entre fragmentos no puede ser medida; (iii) Existen antecedentes empíricos que confirman la vigencia actual del fenómeno de segmentación diagnosticado durante los años ochenta, dado que la evidencia apunta hacia una clara asociación positiva entre el NSE promedio del alumnado de las escuelas y el nivel y la calidad de sus recursos (Llach et al., 2006).

i) La segregación social del alumnado

La definición que ofrece el Diccionario de la Real Academia Española para el concepto de segregar es: “separar y marginar a una persona o a un grupo de personas por motivos sociales, políticos o culturales”. En el campo educativo, esta noción puede entenderse como la desigual distribución de las diversas categorías de estudiantes entre las escuelas de un sistema (Jenkins et al., 2008; Mancebón y Pérez-Ximénez, 2010).

El fenómeno de la segregación escolar ha sido constatado en diversos países de distinto nivel de desarrollo económico, y ha sido objeto de estudio de la Economía de la Educación desde hace varios años. Si bien el interés en principio ha recaído en el estudio de la segregación étnica o racial, recientemente ha cobrado importancia la dimensión socioeconómica del proceso. La segregación por nivel socioeconómico implica que los estudiantes de bajo (alto) estatus socioeconómico tienden a asistir a establecimientos cuya extracción social es baja (alta) y donde tienen bajas probabilidades de interactuar con jóvenes de otros segmentos sociales.

Maroy (2008) y Maroy y Van Zanten (2009) argumentan que las políticas educativas que han propiciado la elección escolar (“school choice”) e incrementado la competencia en varios países desarrollados desde hace más de dos décadas, han generado una mayor segregación y por lo tanto mayor inequidad social. Esta noción es apoyada por la investigación de Jenkins et al. (2008), en la que se realiza un estudio comparativo de la segregación escolar entre 27 países de la OCDE valiéndose de las rondas 2000 y 2003 del proyecto PISA. La conclusión principal es que la mayoría de los sistemas estudiados presenta valores de segregación moderada, y que la misma se asocia a la presencia de políticas de selección del alumnado por parte de las escuelas. En un análisis similar, Gorard y Smith (2004) computan índices de segregación para 15 países europeos utilizando la base PISA 2000. Encuentran que la segregación por ocupación de los padres se relaciona con algunas políticas de admisión de las escuelas, con la movilidad y densidad poblacional, y con la segregación residencial. Dupriez (2010) por su parte, con base en datos de PISA 2006, enfatiza que la segregación social escolar se relaciona negativamente con la prosperidad económica de un país, y positivamente con la inequidad sociocultural.

En numerosos sistemas educativos una fuente inicial de segregación se deriva de la dicotomía público-privado, dado que las escuelas privadas tienden a atraer a las clases medias y altas, mientras que los grupos desfavorecidos asisten al sector público (OCDE, 2011). Este parece ser especialmente el caso de España, cuyo sistema educativo tiene una estructura similar al argentino –en el sentido de que posee un carácter dual público/privado, y que una proporción de las escuelas privadas, llamadas concertadas, son sostenidas con fondos estatales–. Distintos estudios han corroborado que en este país el sector privado en general atiende a una población más privilegiada. Fernández Enguita (2008) comprueba la presencia de una fractura en el sistema, que se encuentra dividido en tres redes bien diferenciadas: la pública, la concertada y la privada independiente, las cuales atienden a poblaciones estudiantiles distintas. La probabilidad de asistir a una escuela privada se encuentra, según Bernal (2005) y Escardíbul y

Villarroya (2009), significativamente relacionada con el nivel socioeconómico de los alumnos. Por su parte, Mancebón y Pérez-Ximénez (2010) realizan estimaciones de la segregación socioeconómica y étnica, encontrando valores moderados a altos en cada sector, y mayores en el sub-sistema privado.

Para América Latina y Argentina en particular, si bien el proceso de segregación escolar ha sido reconocido desde hace décadas, son escasas las investigaciones empíricas que abordan su medición. Puede mencionarse como antecedente general al estudio llevado a cabo por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) para 16 países latinoamericanos (Treviño et al., 2010), en el cual se sostiene que existen altos niveles de segregación en las escuelas primarias de la región, situación que reduce las posibilidades de mejorar los aprendizajes. El trabajo de Reimers Arias (2000) constituye una referencia interesante, donde se realiza un análisis jerárquico de la varianza de un índice de nivel socioeconómico de los alumnos para 12 países de la región. Con base en datos de UNESCO de 1998, encuentra que las escuelas están en general altamente estratificadas. El índice de segregación socioeconómica (definido como el porcentaje de variación entre escuelas del índice de NSE de los estudiantes) presenta los menores valores para países como Cuba (29%) y Venezuela (33%), oscila en torno al 40% para la mayor parte de los casos estudiados (incluidos Chile y Argentina), y resulta máximo para Brasil (47%) y República Dominicana (50%). Más recientemente, el informe de la OCDE (2010a) basado en los resultados de PISA 2009, permite corroborar que muchos países presentan una alta desigualdad en la distribución de sus estudiantes. En el mismo se presenta una medición de la segregación a partir de la elaboración de un Índice de Inclusión Social17, valiéndose también del porcentaje de la varianza del NSE entre establecimientos. Se determina que los países latinoamericanos participantes presentan una inclusión social menor al promedio para la OCDE. En particular, el sistema argentino se ubica en el puesto número 57 entre los 65 países participantes, presentando el índice un valor de 59,8, frente a un promedio de 74,8 para la OCDE. Por su parte, Chile resultó tener el sistema más segregado, con un índice de 48,6. En este país, la segregación escolar sí ha sido estudiada en profundidad (Valenzuela, Bellei y De Los Ríos, 2008), constatándose un nivel elevado y creciente durante los últimos años. Se verifica a su vez la existencia de una estrecha relación entre la segregación residencial y la escolar, y una distribución más desigual entre los establecimientos privados subvencionados por el Estado que entre los públicos.

Finalmente, el trabajo que más se acerca a los objetivos y la metodología del presente estudio es el de Gasparini et al. (2010), donde se reconstruye la evolución de la segregación escolar en Argentina desde 1986 hasta la actualidad, con datos de las grandes encuestas de hogares realizadas en el país (Encuesta Permanente de Hogares, Encuesta de Condiciones de Vida, y Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares). A partir de distintos análisis –como la estimación de la probabilidad condicionada de asistir al sector público, y la estimación de índices de Disimilitud y Aislamiento– se

17 _{El mismo se define como , donde representa la proporción de la variación en el NSE}

entre escuelas. Este índice toma valor 100 para un sistema con ausencia total de segregación, donde la distribución del NSE es la misma en todas las escuelas, y 0 para un sistema totalmente segregado.

obtienen resultados que sugieren un aumento de la segregación entre los sectores público y privado durante el período analizado, tanto en primaria como en secundaria. En particular, se observa una intensificación de la segregación intersectorial entre los años 2003 y 2009, y se considera probable que este proceso continúe en un futuro cercano. Las limitaciones de la fuente de información empleada, sin embargo, no permiten cuantificar la segregación al interior de cada sector.

Otros antecedentes disponibles sobre este problema para el país son de naturaleza descriptiva, tanto cuantitativa como cualitativa, y arrojan luz sobre la forma que adopta el proceso y los factores que han contribuido a generarlo.

Se ha mencionado anteriormente que uno de los rasgos principales del sistema educativo argentino es su carácter mixto, integrado por servicios de gestión estatal y privada18, entre los cuales los padres pueden elegir libremente. La proporción de alumnos de educación común escolarizados en el sector privado, que supera al 25% desde el año 2000 (DINIECE, 2010a), es relevante en términos de estándares internacionales (Rivas, Vera y Bezem, 2010). Esta distribución de la matrícula es el resultado de un proceso de privatización de larga data, que se ha intensificado a partir de los años sesenta (Narodowski y Andrada, 2001; Morduchowicz, 2002).

El aumento de la participación del sector privado, tanto en cantidad de establecimientos como en proporción de alumnos atendidos, ha respondido a una multiplicidad de factores interrelacionados que no permiten caracterizarlo como un proceso tradicional. No ha sido el resultado de una política deliberada y explícita para introducir mecanismos de gestión privada como los “vouchers”, las escuelas “charter”, la contratación de empresas sin fines de lucro, etc. Más bien, ha surgido a partir de una presión por parte de la demanda y un fomento de la oferta a través de políticas desregulatorias y de financiamiento favorables (Morduchowicz, op. cit.), en gran medida promovidas por organismos multilaterales de crédito como el Banco Mundial. El impulso de la demanda ha respondido en parte al ascenso social que comenzó a generar deseos de diferenciación por parte de las clases medias y medias-altas, lo cual se complementó con un paulatino retiro del Estado como principal proveedor del servicio de educación. Narodowski y Andrada (2001) señalan dos procesos centrales acontecidos desde los años sesenta: la provincialización o descentralización de la educación, que agudizó los problemas de financiamiento del sector educativo público; y la sostenida desregulación estatal, que concedió a los centros privados una creciente autonomía y un estatus legal análogo a las escuelas públicas.

El proceso de privatización de la matrícula ha asumido a su vez características particulares que han ido determinando una creciente “dualización socioeducativa” (Rivas, Vera y Bezem, 2010), fenómeno que se agudizó durante la década de los noventa. El mismo se caracterizó por un progresivo pasaje de los estratos más altos de

18 _{Si bien a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación de 1993 lo que antes se diferenciaba como}

educación pública y educación privada ha pasado a denominarse “educación pública de gestión estatal” y “educación pública de gestión privada”, para mayor simplicidad de aquí en adelante no se hará distinción entre ambas denominaciones.

las clases medias hacia la red de escolarización privada, percibida como una opción de mayor calidad que satisfacía la búsqueda de espacios más homogéneos y exclusivos de socialización. Uno de los factores que ha contribuido a generar esta tendencia es el proceso de masificación del acceso al nivel medio, que permitió incorporar al sistema educativo a sectores desfavorecidos históricamente excluidos. Entre 1990 y 2005, la proporción de estudiantes provenientes del 30% más bajo de la distribución de ingresos per cápita entre los matriculados en la escuela secundaria creció en un 43% (SITEAL, 2008). Esto planteó desafíos al sector que, bien por una escasez de recursos materiales y simbólicos, bien por la celeridad de las transformaciones que dificultó una respuesta adecuada, acabó por reforzar el desprestigio de la gestión pública que primaba en general durante este período. Así, el sistema educativo estatal comenzó a convertirse en el refugio de los sectores más pobres que enfrentan restricciones para acceder a la