DESCENTRALIZADA: IMPORTANTES AVANCES Y DESAFÍOS
II.1. Escenario general de crecientes marcos normativos, estructura institucional y ejercicios de planificación
Desde los orígenes de la cooperación descentralizada en España se ha ido construyendo un marco normativo e institucional que en los últimos años ha
experimentado un gran impulso. Apo- yados en el andamiaje institucional nu- merosos gobiernos descentralizados han desarrollado sus propios marcos de planificación para una mejor gestión de sus políticas de ayuda. El incremento de los actores experimentado en estos años, así como la construcción del mar- co normativo, institucional y de la plani- ficación, se ha visto acompañado de un significativo aumento de los recursos fi- nancieros movilizados por el conjunto de los actores de la cooperación descen- tralizada.
Como han puesto de manifiesto algu- nos estudios sobre los sistemas de coo- peración descentralizada en los distin- tos países donantes este desarrollo de actores, políticas y recursos registrado en la cooperación descentralizada en España hace de ella un caso especial, en el que residen enormes potencialidades y que pone de manifiesto la evolución de los actores descentralizados españo- les en el ámbito de la cooperación inter- nacional para el desarrollo.
El desarrollo normativo e institucional, así como los avances en materia de pla- nificación llevados a cabo por los acto- res descentralizados denotan madurez y responsabilidad por la búsqueda de la calidad. Este hecho pone de manifiesto, asimismo, que hay un número creciente de gobiernos descentralizados que han impulsado la cooperación internacional para el desarrollo como una política pú- blica. De hecho en varios de ellos la coo- peración para el desarrollo ya ocupa un
espacio propio y autónomo dentro del marco institucional de los actores des- centralizados, constituyéndose como consejería específica en el caso de algu- nas CC AA y como concejalía propia en el de algunas entidades locales.
II.2. Avances y limitaciones del marco institucional y la planificación
Más allá de la constatación del creci- miento y consolidación de la estructura y la planificación sobre la que se asienta la AOD descentralizada es importante saber en qué medida el desarrollo insti- tucional se materializa en una mayor efi- cacia y hasta qué punto da lugar a un impacto acorde con las potencialidades existentes en el sistema de cooperación descentralizado español.
Los avances han sido claros desde el punto de vista individual de numerosos actores que a través de la creación de estructuras de gestión y de marcos de planificación han dotado de mayor co- herencia a su política de ayuda. Algunas CC AA y entidades locales han mostrado en este proceso una amplia visión estra- tégica, un elevado conocimiento técnico de aspectos relevantes para la promo- ción del desarrollo y un profundo cono- cimiento de los debates y los consensos existentes en el escenario internacional del sistema de ayuda.
Este hecho, empero, no ha ocurrido en todos los casos y no ha redundado sufi-
cientemente en la coherencia colectiva por algunas razones que plantean resu- midamente a continuación:
• El desarrollo del marco institucional y el incremento de los recursos de la co- operación descentralizada no se han acompañado de una evolución similar de los procedimientos, los mecanis- mos y los instrumentos a través de los que se ejecuta esta creciente coopera- ción descentralizada.
• Existe un peso excesivo del esquema de la cadena de la ayuda y de instru- mentos y modalidades de ayuda con limitada capacidad de transformación de la realidad política, social y econó- mica, que impiden materializar el di- seño estratégico y la planificación, ya que actúan como elemento atomiza- dor y de fragmentación de las inter- venciones.
• El sistema de cooperación descentra- lizada —actores, marco institucional, planificación y recursos— ha crecido a un ritmo muy superior del que lo han hecho los mecanismos de coordi- nación, regulación y racionalización, dando lugar a un sistema hipertrofia- do que impide garantizar la coheren- cia desde el punto de vista agregado y resta valor añadido a la cooperación descentralizada en su conjunto. • El desarrollo del marco normativo es
importante ya que favorece la regula- ción y un diálogo más claro entre las CC AA y la Administración General del Estado. Sin embargo, la elaboración de leyes autonómicas no siempre res- ponde a un criterio de pertinencia si
se tienen en cuenta los recursos desti- nados por algunas CC AA a desarro- llar acciones de cooperación para el desarrollo. Como se señaló, en algunos casos la elaboración de leyes autonó- micas de cooperación responde más a una necesidad de legislar para conso- lidar un espacio jurídico que a una ne- cesidad de dar cobertura legal y jurídi- ca a una realidad existente.
• La existencia de marcos de planifica- ción plurianual en trece CC AA y en varias entidades locales es uno de los aspectos más reseñables del marco institucional y de planificación. Como se ha afirmado, ha contribuido a ge- nerar, desde el punto de vista institu- cional, mayor eficacia, predictibilidad de la ayuda y responsabilidad. Existe, sin embargo, una clara desconexión entre los marcos de planificación de los distintos actores de la cooperación descentralizada, lo que ha contribuido a generar una gran fragmentación desde el origen, desde el propio pro- ceso de planificación. Para evitar esta tendencia y lograr que la creciente planificación contribuya en mayor medida a la eficacia del conjunto de la cooperación descentralizada es nece- sario asumir también una cuota de responsabilidad colectiva a favor de los ejercicios de armonización.
• Junto a los documentos de planifica- ción general algunas CC AA y entida- des locales han desarrollado también ejercicios de planificación geográfica y sectorial. Las estrategias geográfi- cas y sectoriales son herramientas de extraordinaria utilidad siempre que
estén basadas en un exhaustivo trabajo previo de análisis, que se construyan a través del diálogo con los socios —con- dición necesaria para cumplir con los principios de apropiación y alineamien- to—, que respondan a elevados niveles de participación —en cumplimiento con el principio de apropiación demo- crática— y que se elaboren a través de un proceso de comunicación y coope- ración con otros actores, tanto des- centralizados como estatales —hacia la búsqueda de una mayor armoniza- ción—. Si no se contemplan estas di- mensiones, la capacidad de favorecer la eficacia de la ayuda a través de la creación de documentos de planifica- ción se verá muy limitada.
• La realización de estrategias sectoria- les y geográficas bajo estas condicio- nes exige la dedicación de elevados recursos económicos y humanos con los que no siempre cuentan los go- biernos descentralizados. Por ello, es conveniente que sólo se desarrollen estas estrategias cuando existan los medios y las capacidades para hacer- lo con garantías. En los casos en los que estos medios no existan es vital el conocimiento y la apropiación de los planes y estrategias elaborados por estos actores, tanto los elaborados por las Administración General del Estado como los elaborados por otras CC AA y entidades locales.
• En numerosas ocasiones se observa un claro desajuste entre la planifica- ción y la ejecución de la ayuda. Para evitarlo es necesario que los ejerci- cios de planificación se ajusten a los
medios disponibles y no desborden la capacidad de gestión de quien los desarrolla. Un mecanismo adecuado para ello es la incorporación de meca- nismos de seguimiento y evaluación del propio marco de planificación. El seguimiento de la implementación de un marco de planificación es una he- rramienta idónea para valorar la perti- nencia y la viabilidad, así como para introducir los ajustes y las modifica- ciones oportunas. Así pues, a través del aprendizaje que proporciona el se- guimiento se puede favorecer el per- feccionamiento del marco de planifi- cación y su adecuación a los medios disponibles para su desarrollo.
• Otras veces, el resultado de la desco- nexión entre la planificación y la eje- cución se explica por la ausencia de participación de las organizaciones que gestionan la cooperación para el de- sarrollo, fundamentalmente las ONGD, en el proceso de planificación. En es- tos casos, las prioridades geográficas y sectoriales pueden no coincidir con las de las ONGD. Si añadimos a esto el predominio del enfoque demand- driven, encontramos una gran diver- gencia entre el marco de planificación y el mapa de la cooperación resultan- te de numerosos actores descentrali- zados.
• El modelo dominante de diversifica- ción geográfica de la ayuda, elevada canalización de los recursos a través de ONGD y la influencia del enfoque inducido por la demanda dificulta la puesta en marcha de acciones integra- les orientadas hacia el fortalecimiento
de las capacidades locales, el fortaleci- miento institucional y el apoyo a los procesos de descentralización. Es ne- cesario avanzar hacia un modelo que permita articular la cooperación direc- ta y la canalización a través de ONGD y, con ello, poder articular procesos de fortalecimiento de la sociedad civil y de apoyo al fortalecimiento institucio- nal. Este modelo, asimismo, es incom- patible con las estrategias de diversifi- cación geográfica desarrolladas por la mayoría de actores descentralizados españoles por lo que sería pertinente una redefinición de las estrategias de orientación geográfica de la ayuda por parte de las entidades descentraliza- das españolas.
• Los marcos de planificación, especial- mente en lo que a orientación geográ- fica de la ayuda se refiere, no han con- tribuido en términos generales a la construcción de una lógica estratégi- ca de intervención desde el punto de vista individual, y menos aún desde un enfoque colectivo. Este ejercicio, el de la planificación geográfica, ha con- tribuido a racionalizar la discrecionali- dad dominante por parte de determi- nados actores, pero desde el punto de vista agregado ha consagrado la dis- persión y geográfica.
• Una mayor concentración de la ayuda de los gobiernos descentralizados, que permite una mayor presencia institu- cional en cada uno de los países socios, es un factor que favorece también una mayor presencia de los actores descen- tralizados en las iniciativas de armoni- zación llevadas a cabo en el terreno.
III. LA DIMENSIÓN CUANTITATIVA: