Marco jurídico

En materia de disposiciones legales, para el MIB se reconocen desde el año 1990 dos tipos de ámbitos. Por una parte, el nacional, en el cual se cuentan con las leyes más importantes relacionadas con las políticas de hábitat y vivienda: la Ley 9 de 1989; la Ley 3 de 1991 o Ley de Vivienda, mediante la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, y se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, la Ley 99 de 1993 o Ley del Ambiente, por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, la Ley 142 de 1994 o Ley de los Servicios Públicos Domiciliarios, por medio de la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios en Colombia; la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan

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de Desarrollo; la Ley 388 de 1997 o Ley de Ordenamiento Territorial. Casi 10 años después de la aprobación de la Ley de Ordenamiento Territorial, no se tiene un balance real de sus logros y resultados con respecto al objetivo de generar una acción estratégica en pro de la estructuración regional y territorial del país. Este aspecto ha sido manejado de manera localista y fragmentada, lo cual, obviamente, ha impedido una visión de conjunto. La Ley 400 de 1997, mediante la cual se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes en Colombia, es la última formulada en este sentido En el orden local, con referencia al Distrito Capital se encuentran elementos y disposiciones legales que atañen al MIB en el Estatuto Orgánico de Bogotá (1992); en el Acuerdo 6 de 1990, en el Decreto 619 (2000), en el Decreto 469 (2003) y en el Decreto 190 (2005). El Decreto 124 de 2002, le asigna a la Caja de Vivienda Popular la coordinación del programa de Mejoramiento Integral de Barrios. También se cuenta con, la creación de Metrovivienda en 1999. Por otra parte, el marco actual de las políticas públicas en materia de desarrollo urbano se circunscribe al Plan de Desarrollo de la ciudad, siendo el vigente para el período 2004-2008, el denominado “Bogotá sin Indiferencia”.

Es importante mencionar que a nivel de políticas nacionales, la protagonista siempre fue la solución urbana referida a la construcción de vivienda nueva de interés social o para sectores de bajos ingresos. Aunque planteada como solución estrella, esta propuesta es, paradójicamente, también la que más ha fracasado en términos de expectativas, pues las metas propuestas no se han cumplido y los costos proyectados han sido mucho mayores, tanto para el Estado, como para los pobladores beneficiados.

La gráfica 2.1 muestra la cronología de las ultimas alcaldías de Bogotá (hasta el ano 2012) y su relación con la implementación del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), el cual incluyen decretos relativos al Mejoramiento Integral de Barrios.

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Figura 2.1 Relación Plan de Ordenamiento Territorial y Alcaldías en Bogotá Fuente: Carolina Romero

En la actualidad, el tema de MIB aparece con más fuerza en los lineamientos nacionales de política, sin embargo, persiste la dificultad frente a la identificación de las escalas y frente a la viabilidad de los procesos de MIB, pues no se tienen en cuenta las particularidades locales en las distintas ciudades las fórmulas son, muchas veces, mecánicas y no consideran especificidades.

Además sigue existiendo la dificultad frente al financiamiento y sus fuentes y costos para las comunidades.

Las dinámicas para el mejoramiento urbano, particularmente para el mejoramiento integral de barrios, se fundamentan, por una parte, en las lógicas de planeación y acción para la ciudad de Bogotá dispuestas en los Planes de Desarrollo de los últimos gobiernos, en el Plan de Ordenamiento Territorial y en las prácticas sectoriales e institucionales que se desarrollan a través de los planes de acción de las diferentes entidades distritales. Por otra parte, se basan en el marco regulatorio que le obliga, el Plan Nacional de Desarrollo y los compromisos a nivel nacional y los pactos internacionales suscritos por Colombia con entidades multilaterales tales como el BIRF, BID, ONU, OEA, entre otros.

Compromisos y pactos internacionales suscritos por Colombia con diversos organismos multilaterales

En el año de 1992, en el marco de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro fueron analizadas y propuestas medidas orientadas específicamente al alcance del desarrollo sustentable en las ciudades, reclamando para ello la promoción de cambios en los

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modos de producción y los patrones de consumo, con el fin de asegurar que la población planetaria alcanzara un cierto desarrollo social y económico sin causar daños al medio ambiente. Hacia 1996, la II Conferencia de Hábitat realizada en la ciudad de Estambul, propuso un Plan de Acción Global en el que se recogen diversas orientaciones para la creación de, “(asentamientos) humanos sostenibles durante el siglo XXI, teniendo en cuenta su relación con el medio ambiente, los derechos humanos, el desarrollo social, los derechos de la mujer, la población y otros temas. El programa da una visión positiva de la urbanización, a partir del cumplimiento de lineamientos en materia de la promoción de vivienda adecuada y prestación de servicios básicos, garantizando un ambiente sano y seguro, y empleo productivo elegido libremente, como regla y no como excepción”.

Con respecto al problema de la vivienda y del mejoramiento integral de barrios varios de estos aspectos aplican normativamente como orientadores de la acción gubernamental, y privada, y sobre todo al mejoramiento de la calidad de vida. En este sentido, el Programa Hábitat promueve la dotación de vivienda adecuada para todos, la consolidación de asentamientos humanos sostenibles, la habilitación y la participación de la comunidad y la igualdad en cuanto al género. Dentro del marco del Programa de Hábitat de las Naciones Unidas, UN Hábitat, los países participantes, entre ellos Colombia, se comprometieron a:

• Velar por la coherencia de las políticas con el fin de movilizar recursos. • Garantizar la tenencia jurídica y el acceso a la tierra.

• Promover el acceso a los servicios y comodidades básicas, erradicando la exclusión. • Fomentar la mejora del patrimonio de las viviendas existentes.

• Promover asentamientos humanos socialmente integrados y accesibles que cuenten con los servicios sociales de salud y educación.

• Integrar la ordenación y planificación urbana en cuanto a vivienda, transporte, oportunidades de empleo, condiciones ambientales y servicios comunitarios.

• Promover la mejora de los asentamientos espontáneos y barrios urbanos de viviendas improvisadas.

Todo lo anterior, con el fin de garantizar a los ciudadanos el derecho a una vivienda adecuada, equitativa y sostenible.

En el año 2000, 189 naciones fijaron los objetivos de desarrollo del milenio en el marco de la Cumbre del Milenio, convocada por la Organización de las Naciones Unidas. La meta general fue la reducción de la pobreza extrema a la mitad para el año 2015, mediante la realización de 8 acciones integrales, a saber: enseñanza primaria universal; promoción de la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer; reducción de la mortalidad infantil; mejoramiento de la salud

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materna; combate al VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, y fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

Colombia como miembro de la ONU, de los No-Alineados y de otros organismos internacionales como la OEA, ha suscrito múltiples pactos y acuerdos que la obligan internacionalmente. Muchos de estos pactos no se llevan a cabo en la práctica, y eso afecta la calidad de vida de la población. Varios de estos acuerdos están basados en el mejoramiento de las condiciones de vida y bienestar de la población, en donde los derechos de primera, segunda y tercera generación (o en general los derechos) son situados como centro de las prioridades. Entre tales derechos se cuentan la materialización de mejores condiciones de hábitat y el desarrollo de viviendas adecuadas y dignas, lo cual se inscribe en las políticas y acciones de mejoramiento urbano. De todas las formulaciones propuestas, dos tienen una estrecha relación con el mejoramiento integral de barrios; éstas se encuentran contenidas en el Objetivo 7, que dicta “garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”, y son:

Meta 10. Reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas que carezcan del

servicio de agua potable.

Meta 11. Haber mejorado considerablemente, para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios.

En la búsqueda del cumplimiento de los ODM, y con referencia a las dos metas anteriormente señaladas, en Colombia se han establecido las siguientes metas:

• Incorporar a la infraestructura de acueducto, por lo menos a 7,5 millones de habitantes urbanos; e incorporar 7,6 millones de habitantes a una solución de alcantarillado urbano.

• Reducir al 4% el porcentaje de hogares que habitan en asentamientos precarios, tomando como referente una línea de base a 2003 correspondiente al 16% (1.346.000), lo cual implica una reducción del 75% de la problemática existente, un objetivo mucho más alto que aquel planteado en los ODM.

Sin embargo, muchos de estos derechos han sido requeridos mediante acciones de tutela, ante las cortes dado el reiterativo incumplimiento.

“La Corte Constitucional, en sentencias proferidas sobre el derecho a la vivienda digna, ha asimilado la observación general del Comité de Seguimiento al Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La Corte determinó los siguientes atributos de la vivienda, para ser definida como adecuada:

• Seguridad jurídica de la tenencia. Todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.

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• Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Acceso permanente a recursos naturales y comunes; agua potable, energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y servicios de emergencia.

• Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas.

• Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en el sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes.

• Asequibilidad. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.

• Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. La vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.

• Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda.

En Bogotá, le corresponde al Distrito atender, evaluar y ponderar el crecimiento urbano ilegal y los asentamientos humanos en sectores de alto riesgo no mitigable, para forjar soluciones que garanticen el respeto a la dignidad humana y a los derechos elementales de los ciudadanos” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW-Gobierno alemán, s.f.).

El concepto de Mejoramiento Integral de Barrios en el ámbito internacional

Los documentos de entidades internacionales, como el PNUD y el CNUAH, y de agencias de crédito, como el Banco Mundial, y el Banco Interamericano de Desarrollo, sugieren que existen varias inflexiones en el enfoque que éstas le dan al manejo de los asentamientos humanos, puesto que incorporan de forma cada vez más decidida y precisa el mejoramiento integral como una estrategia fuerte y exitosa de lucha contra la pobreza y la exclusión. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) emitió una declaración de

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naturaleza antropocéntrica y en una perspectiva cualitativa y de sostenibilidad, en la cual los gobiernos firmantes (incluido Colombia) se comprometen a:

“Aplicar el Programa de Hábitat mediante planes de acción locales, nacionales, subregionales y regionales, u otras políticas y programas elaborados y ejecutados en cooperación con las partes interesadas a todos los niveles y apoyados por la comunidad internacional, teniendo presente que el ser humano es el centro de interés de las cuestiones relativas al desarrollo sostenible, entre ellas la vivienda adecuada para todos y el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos, y que tiene derecho a llevar una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza” (II Conferencia de las Naciones

Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).

Esta conferencia trazó pautas para el desarrollo de los programas de vivienda adecuada y desarrollo sostenible de asentamientos, cuyos compromisos deben tener el siguiente alcance:

“Garantizar progresivamente el ejercicio pleno del derecho a una vivienda adecuada, según lo previsto en los instrumentos internacionales. A ese respecto, reconocemos que los gobiernos tienen la obligación de lograr que la población pueda conseguir una vivienda y de proteger y mejorar las viviendas y los vecindarios. Nos comprometemos a alcanzar el objetivo de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de forma equitativa y sostenible, de manera que todos tengan una vivienda adecuada que sea salubre, segura, accesible y asequible, y que comprenda servicios, instalaciones y comodidades básicos, que nadie sea objeto de discriminación en materia de vivienda y seguridad jurídica de la tenencia” (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).

El artículo 21 de dicha declaración incluye el siguiente llamado, el cual es, por demás, una declaración de principios:

“constituye un llamamiento mundial para la acción a todos los niveles. Ofrece, en un marco de objetivos, principios y compromisos, una visión positiva de los asentamientos humanos sostenibles, en el que todas las personas tengan una vivienda adecuada, un entorno salubre y seguro, acceso a los servicios básicos y un empleo productivo libremente elegido” (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).

Con base en ello se define la naturaleza de las acciones que cubren la provisión de espacios físicos y que se extienden a la creación de condiciones que garanticen su usufructo en forma permanente, equitativa y segura. La conferencia avanzó también en la construcción de unos

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objetivos marco en los cuales se indican los principales aspectos que han de ser tenidos en cuenta para la construcción de políticas públicas de hábitat, vivienda y suelo.

Entre los principales aspectos desarrollados por dichos objetivos se deben resaltar las definiciones encaminadas a garantizar la seguridad jurídica de la tenencia y la igualdad de acceso a la tierra para todos; a promover el acceso de todas las personas al agua potable, al saneamiento y a instalaciones y comodidades básicas; a garantizar el establecimiento de sistemas transparentes, integrales y accesibles para la transferencia de los derechos sobre la tierra y la seguridad jurídica de la tenencia; a fomentar el acceso amplio y no discriminatorio a servicios de financiación de la vivienda abiertos, eficientes, eficaces y apropiados para todos; a fomentar métodos y tecnologías de construcción que estén disponibles localmente y que sean apropiados, asequibles, seguros, eficientes e inocuos para el medio ambiente; a aumentar la oferta de viviendas asequibles a través de la diversificación de la oferta, alquiler, propiedad comunal, cooperativa o de otro tipo; a erradicar la discriminación en el acceso a la vivienda y los servicios básicos por cualquier motivo; a apoyar a la familia en sus funciones de sustento, educación y crianza, y a promover el suministro de servicios básicos y sociales para poblaciones altamente vulnerables.

Los insumos para la definición de varias categorías estructurantes de las políticas públicas de hábitat de las últimas décadas fueron nutridos por los procesos sociales e institucionales de reconocimiento de nuevas realidades y necesidades en complejo escenario urbano. En el marco del Hábitat II, encontramos diversas reflexiones sobre los “asentamiento humanos”:

“42. Nos comprometemos a conseguir que los asentamientos no sean sostenibles en un mundo en proceso de urbanización, velando por el desarrollo de sociedades que hagan uso eficiente de los recursos dentro de los límites de la capacidad de carga de los ecosistemas y tengan en cuenta el principio de precaución, y ofreciendo a todas las personas, en particular las que pertenecen a grupos vulnerables y desfavorecidos, las mismas oportunidades de llevar una vida sana, segura y productiva en armonía con la naturaleza y su patrimonio cultural y valores espirituales y culturales, y que garanticen el desarrollo económico y social y la protección del medio ambiente, contribuyendo así a la consecución de los objetivos del desarrollo nacional sostenible” (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).

La integración de asentamientos humanos sostenibles y el acceso a servicios básicos e infraestructura son algunos de los más relevantes objetivos enunciados, así como el fomento de procesos productivos y el mejoramiento de

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