Introducción
Este capítulo tiene tres objetivos. El primero es describir el contexto histórico de las reformas educativas relevantes y sintetizar las características actuales en cuanto al manejo del recurso docente en sistemas educativos de alto desempeño, entendido este como rendimiento en pruebas comparativas internacionales. El segundo objetivo es proponer, a partir de las prácticas en dichos sistemas educativos un índice multidimensional de calidad en el manejo del recurso docente. El tercer objetivo es crear, a partir de dicho índice, un estándar de referencia que sirva como insumo para contrastar con el sistema colombiano y para enfocar nuestra propuesta de política hacia las áreas de manejo docente más críticas.
Tanto el análisis descriptivo como el índice y el estándar de referencia los articulamos a partir de seis dimensiones: i) preparación previa al servicio, ii) selección, iii) retención y promoción, iv) evaluación y rendición de cuentas, v) formación en servicio y vi) remuneración. La preparación previa al servicio atañe al tipo de formación docente, la selectividad de los programas de formación, su financiación y su articulación con la práctica docente. La selección hace referencia a los filtros de ingreso a la profesión docente. La retención y promoción se refiere a los requisitos para la permanencia y el ascenso. La evaluación y rendición de cuentas tiene que ver con la manera como se monitorea y evalúa el desempeño docente y las consecuencias que los resultados de dicha evaluación tienen. La formación en servicio se refiere a las oportunidades de actualización en conocimientos y prácticas pedagógicas una vez los maestros hacer parte del cuerpo docente. La remuneración atañe a la escala salarial docente con énfasis en la escala relativa frente a la docencia en otros países y a otras carreras como la ingeniería y la medicina en el mismo país.
Hemos escogido cuatro estudios de caso: Singapur, Finlandia, Canadá (Ontario) y Corea del Sur. Escogimos estos cuatro casos por dos razones. La primera es que estos países son los que mejores resultados obtuvieron en las más recientes pruebas comparativas internacionales PISA y por tanto, sus prácticas en cuanto a diversos aspectos de la política educativa — incluido el manejo del recurso docente — son relevantes para construir un estándar de referencia. La segunda razón es que tres de estos países han logrado en periodos relativamente cortos — dos o tres décadas — hacer una transición de economías precarias a naciones del conocimiento y el sistema educativo ha sido un
55 elemento fundamental de dicha transición. En 1965, por ejemplo, Singapur era una nación pobre en recursos, afectada por conflictos étnicos y religiosos, y su población tenía niveles de logro educativo muy bajos que, en general, no superaban la primaria. Asimismo, Corea después de la guerra con Japón era una nación analfabeta y hoy en día es uno de los líderes mundiales en innovación tecnológica gracias al énfasis continuo en el mejoramiento de la calidad educativa. La economía de Finlandia hasta los años sesenta estaba basada en la exportación de madera y el sistema educativo era bastante inequitativo. A partir de reformas educativas que se materializaron en los años setenta y que partieron de la máxima de que para educar por igual a todos los niños se requiere de excelentes maestros, Finlandia llegó a tener un sistema educativo ejemplar que constituye un insumo central para la innovación y el desarrollo tecnológico.
En Canadá, el progreso educativo ha sido también vertiginoso. Canadá hace veinte años no figuraba entre los países de mejor desempeño en pruebas internacionales. Aunque las razones del progreso canadiense no están del todo establecidas pues el sistema educativo canadiense está totalmente descentralizado al nivel provincial — no hay un ministerio de educación nacional —, la influencia del estado de bienestar y su orientación hacia la equidad social, y un énfasis en la selectividad docente y la homogeneidad curricular a nivel provincial han sido identificados como factores importantes del éxito (OECD, 2011a). Nuestro análisis se centra en Ontario, la provincia con el mayor número de estudiantes.
A manera de contextualización, el Cuadro 8 presenta algunas características de los sistemas educativos de alto desempeño objeto de nuestro análisis así como del sistema educativo colombiano, a manera de comparación. Resaltamos dos aspectos del Cuadro 8. El primero es que, en términos de escala, de asignación presupuestal y de composición público-privada de la educación, el sistema coreano es similar al colombiano. Aunque hay más alumnos en Colombia que en Corea del Sur, el número de docentes en primaria y secundaria es similar, así como lo es el gasto en educación — que representa el cinco por ciento del PIB y el quince por ciento del presupuesto del gobierno central — y la proporción de estudiantes en escuelas públicas. El segundo aspecto a resaltar es que, en términos relativos al tamaño de la economía, el gasto educativo en Colombia es mayor que en Singapur y Finlandia, países que obtienen resultados en pruebas internacionales muy superiores a los de Colombia.
Cuadro 8. Caracterización de los sistemas educativos de Singapur, Finlandia, Ontario, Corea del Sur y Colombia
Indicador Singapur Finlandia Ontario Corea del
Sur Colombia
Población Total 20101 4,987,600 5,326,000 13,210,667 49,410,000 46,294,841 PIB per cápita (USD corrientes 2010)1 41,987 43,864 46,212 20,540 6,186 PIB per cápita (USD corrientes PPP 2010)1 57,791 36,030 39,050 28,829 9,393
Matrícula primaria2 295,000 347,000 666,154 3,306,000 5,085,000
Matrícula secundaria3 232,000 427,000 1,136,355 3,951,000 5,080,000
Personal docente primaria2 17,000 25,000 70,760 158,000 181,000
Personal docente secundaria2 16,000 43,000 43,681 225,000 187,000
Gasto en educación (% del PIB)4 3% 7% 4% 5% 5%
Gasto en educación (% del gasto total del gobierno)4 10% 12% 18% 16% 15% Gasto por estudiante en primaria (% del PIB per
cápita)5 12% 21% 31% 23% 16%
Gasto por estudiante en secundaria (% del PIB per
cápita)5 18% 36% 31% 24% 15%
Estudiantes en escuelas secundarias públicas (% de la
matrícula secundaria)6 94% 96% 91% 82% 80%
Notas:
PPP—por su sigla en inglés—se refiere a Paridad Poder de Compra y representa un ajuste por diferencias en el costo de vida entre países.
Fuentes: 1 Banco Mundial (2013); 2 Unesco (2012) para Singapur, Finlandia, Corea del Sur y Colombia y Ministerio de Educación de Ontario (2013a); 3 Unesco (2012) para Singapur, Finlandia, Corea del Sur y Colombia y Ministerio de Educación de Ontario (2013a). El rango de edad reportado para Singapur es 12-15 años, Finlandia 13-18 años, Corea es 12-17 años y Colombia es 11-16 años. Para Ontario son los grados 6-12. 4 Unesco (2012) para Singapur, Finlandia, Corea del Sur y Colombia y Ministerio de Finanzas de Ontario (2013). 5 Unesco (2012) para Singapur, Finlandia, Corea del Sur y Colombia y Ministerio de Educación de Ontario (2013b). 6 Unesco (2012) para Finlandia, Corea del Sur y Canadá y Banco Mundial (2013) para Singapur y Colombia.
Estudios de casos de los sistemas escolares de más alto desempeño
Singapur
Contexto histórico de reformas educativas
Al momento de su independencia — en 1965 — Singapur era una nación pobre, con pocos recursos naturales y muchos conflictos internos entre diversos grupos étnicos y religiosos de la población. El Primer Ministro de Singapur — Lee Kuan Yew — se planteó como objetivo central de su gobierno la consolidación de una economía moderna. Para lograrlo consiguió, entre otras, atraer multinacionales manufactureras intensivas en mano de obra poco calificada (textiles, confecciones) que brindaran oportunidades de empleo a sus ciudadanos poco capacitados y orientaran su producción a la exportación. En los años setenta y ochenta, la política económica se reorientó a atraer manufactura con mayor intensidad en mano de obra calificada (metalmecánica, químicos, tecnología). Desde los años noventa, el objetivo económico de Singapur ha sido consolidarse como una nación cuyo eje productivo es el conocimiento, atrayendo talento científico de todo el mundo (Goh y Gopinathan, 2008).
¿Cómo logró Singapur hacer la transición hacia una nación del conocimiento? El primer aspecto a resaltar del proceso de reforma educativa en Singapur es su enfoque sistémico y sostenido a lo largo de tres décadas y el referente continuo a las necesidades económicas del país. Durante el desarrollo de la manufactura de baja intensidad y hasta finales de los años setenta, las principales reformas educativas en Singapur estuvieron encaminadas a expandir la educación básica lo más rápido posible para satisfacer la demanda por empleo poco calificado. Para finales de los años setenta Singapur había consolidado un sistema educativo público nacional y logrado acceso universal a la educación media (Goh y Gopinathan, 2008).
A comienzos de los años ochenta, Singapur estaba perdiendo su ventaja comparativa en cuanto a mano de obra barata respecto a otros países asiáticos. Esto implicó emprender una transformación productiva hacia industrias manufactureras con mayor intensidad en mano de obra calificada que se logró, inicialmente, atrayendo talento extranjero, a la vez que se reorientaba el sistema educativo para formar trabajadores mejor capacitados para estos nuevos retos. Los principales objetivos de esta nueva fase de la política educativa fueron mejorar la eficiencia del sistema, garantizando que una mayor proporción de estudiantes completara el ciclo secundario, y aumentar la concentración de graduados con una formación técnica sólida. Para ello se introdujo un sistema de agrupamiento
58 por habilidades desde la formación básica con tres ramas de formación: escuelas académicas, escuelas politécnicas y escuelas técnicas. De igual forma, se creó el Instituto de Desarrollo Curricular con la comisión de elaborar textos y materiales de aprendizaje de alta calidad para las tres ramas de formación, lo cual implicó, en últimas, tener un currículo educativo único para cada rama de formación. Estas nuevas reformas estuvieron asociadas a una reducción considerable en las tasas de deserción escolar para finales de los años ochenta.
En Singapur, la articulación entre el sistema educativo y las necesidades económicas ha sido posible gracias al control central y los mecanismos de coordinación interministeriales. Por ejemplo, las necesidades educativas se determinan en un comité en el que participan el ministerio de industria y comercio, la junta de desarrollo económico y el ministerio de educación a partir de las proyecciones de crecimiento industrial y demanda laboral. Esta alineación burocrática ha facilitado la coordinación de las políticas orientadas hacia el desarrollo económico (Green, Ashton, James y Sung, 1999).
A comienzos de los años noventa, se comienza a evidenciar que el éxito económico internacional depende cada vez más del conocimiento y la innovación. Esta nueva realidad se vio reflejada en una política educativa denominada “Escuelas que piensan, Nación que aprende,” cuya visión es que todas las escuelas desarrollen habilidades de pensamiento creativo, una pasión vitalicia por el aprendizaje y un fuerte compromiso con la identidad nacional (OECD, 2011a).
Esta nueva visión educativa se materializó en dos directrices de política educativa importantes. La primera fue un impulso decidido para mejorar la calidad de la docencia, sustentado en tres líneas de acción: i) mejores posibilidades profesionales para los docentes por medio de una combinación de remuneración y beneficios atractivos, amplias oportunidades de actualización y autonomía docente; ii) la atracción de los mejores bachilleres a la carrera docente a partir de condiciones laborales atractivas, programas de formación docente rigurosos a nivel universitario y subsidios educativos y de manutención generosos para los prospectivos maestros, y iii) la consolidación de programas de formación docente de excelente calidad. En 1991, por ejemplo, Singapur centralizó la totalidad de la formación docente en el Instituto Nacional de Educación — INE — fusionando así el antiguo Instituto Educativo y el Colegio de Educación Física (Kam y Gopinathan, 1999).
La segunda directriz de política fue — rompiendo con el paradigma tradicional del control central — una reorganización del sistema educativo en 2004 hacia una mayor escolar con un enfoque hacia la
59 excelencia. Habiendo consolidado un cuerpo docente de excelente calidad, la reforma de 2004 ha buscado promover una transformación pedagógica para flexibilizar la estructura de enseñanza y enfocarla más hacia el aprendizaje activo. Para apoyar esta reforma, el ministerio de educación ha comprometido recursos fiscales e impulsado acciones dirigidas a reducir el contenido curricular, capacitar a los maestros en este nuevo modelo pedagógico y adaptar la infraestructura al nuevo paradigma de enseñanza (Tee Ng, 2007).
Preparación previa al servicio
En Singapur, todos los futuros maestros reciben entrenamiento profesional a partir de la estructura del currículo único nacional en el INE. Una preparación homogénea facilita la definición, modificación, actualización y regulación del contenido pedagógico. De igual manera, otorga a todos los candidatos las mismas herramientas para el éxito en el desempeño de la labor docente.
La labor de INE tiene un sustento importante en la investigación educativa y esta íntimamente articulada con el desempeño de las escuelas. Con financiación del gobierno nacional, por ejemplo, INE estableció el Centro de Investigación en Pedagogía y Práctica. Este centro realizó recientemente un diagnóstico del currículo y las prácticas docentes en el aula a nivel nacional, desarrolló programas pilotos de enseñanza y emitió recomendaciones al ministerio de educación. Una de las recomendaciones fue reorientar la práctica pedagógica en las escuelas al desarrollo de habilidades cognitivas complejas de alta demanda en los nuevos contextos laborales como lo son el pensamiento crítico, la creatividad y la resolución de problemas. Esta recomendación quedó plasmada en la política “Enseñar menos, aprender más” que, a su vez, dictaminó la restructuración del currículo docente en INE para preparar a los futuros maestros en la enseñanza de dichas habilidades (OECD, 2011a).
En Singapur, la selección de los maestros es activa y comienza desde el bachillerato. INE focaliza al tercio superior de los bachilleres y sólo recluta dentro de ese rango. En INE, los futuros maestros reciben inmenso apoyo y preparación.
La preparación tiene un componente práctico importante. Desde el inicio de la formación, los futuros maestros se vinculan con escuelas en donde pueden observar, apoyar y aprender. Los profesores de INE trabajan de cerca con las escuelas para seguir el desempeño de los candidatos y dar apoyo cuando sea necesario. Adicional al componente práctico, los candidatos reciben también formación en pedagogía y contenido, entre otros, todos con un énfasis en innovación y sustento en
60 investigación (Sclafani, 2008). Aunque otros países hacen esto también, en Singapur se facilita por la concentración de la preparación docente en un único centro de formación.
Selección
Uno de los elementos centrales y distintivos de manejo docente en Singapur es que la selectividad se logra al momento de ingreso a los programas de formación. Como ya mencionamos, uno de los criterios de selección es la excelencia académica, que INE establece a partir de las notas de bachillerato, el puntaje en el examen nacional de ingreso a la universidad y el puntaje en el examen de ingreso a la carrera docente. En efecto, INE rechaza a muchos más postulantes de los que recibe: cada año INE recibe cerca de 18,000 aplicaciones, de los cuales menos de 2,000 cumplen con el criterio académico (Carnoy et al., 2009). Sin embargo, otro criterio de selección es el compromiso con la enseñanza. INE entrevista a quienes pasan el filtro académico para determinar su pasión por la enseñanza, sus valores, sus habilidades comunicativas y su potencial de convertirse en modelo a seguir para los estudiantes (Sclafani, 2008).
Un elemento diferenciador del modelo de Singapur que facilita atraer y seleccionar a los bachilleres más capacitados para el ingreso a la docencia es el uso de incentivos monetarios (condicionados) para quienes son seleccionados. INE paga la totalidad de la carrera y otorga mesadas mensuales de sostenimiento a cambio del compromiso de permanecer en la docencia por al menos tres años. Sin embargo, quienes tengan pobre desempeño durante la fase de formación en INE o quienes al completar la formación abandonen la docencia antes de los tres años deben devolver al gobierno en su totalidad el costo de su formación y de las mesadas de sostenimiento (Sclafani, 2008). Para inculcar compromiso con la enseñanza, INE ofrece la posibilidad de realizar pasantías docentes a estudiantes de alto desempeño académico en el bachillerato (OECD, 2011a). Por último, para incentivar el esfuerzo durante la preparación, los prospectivos maestros reciben mayores salarios iniciales si terminan su título con honores (Carnoy et al., 2009).
Otro elemento que permite a INE ser muy selectivo en la admisión es que todos los docentes graduados tienen empleo garantizado. INE varía año a año el número de cupos disponibles, dependiendo de la expectativa de maestros que se jubilarán cuando la cohorte entrante se gradúe. Este proceso de admisión articulado con la demanda esperada de recurso docente garantiza oportunidades de empleo a todos los graduados de INE (Center on International Education Benchmarking, 2012).
61 Singapur también cuenta con un programa de reclutamiento docente paralelo mediante el cual profesionales de otras carreras con amplia experiencia pueden ingresar a la docencia. Esta modalidad de reclutamiento le da a la docencia la fluidez y renovación de otras carreras profesionales. Los criterios de ingreso por medio del programa de reclutamiento paralelo incluyen excelencia académica (tipo y nivel de formación y promedio académico) y experiencia laboral. Los candidatos pre-seleccionados para el ingreso lateral sin previa formación en pedagogía deben cursar un diplomado en pedagogía en INE de un año de duración (Ministerio de Educación de Singapur, 2012).
Retención y promoción
Los docentes en Singapur son autónomos en el ejercicio de su labor pedagógica. Los procesos de selección, la formación previa al servicio y el acompañamiento inicial a maestros novatos por parte de maestros más experimentados están encaminados a brindar las herramientas necesarias para el éxito en el ejercicio profesional. De esta manera, se busca que el maestro esté en capacidad de adaptar contenidos curriculares, y de investigar y experimentar con prácticas pedagógicas innovadoras.
El ejercicio de la carrera docente es tan selectivo como el ingreso al INE. El ascenso y permanencia están determinados en su totalidad a partir del mérito, no la experiencia. La evaluación anual — a partir de un modelo estandarizado que se aplica al interior de cada escuela — determina quien asciende y quién no. Sólo los muy buenos ascienden a maestros senior y sólo aquellos que son excepcionales ascienden a maestros master.
Una vez graduados, los maestros ingresan a un periodo de prueba. Los maestros novatos de pobre desempeño reciben apoyo más intensivo durante el periodo de prueba y, a pesar de que existen mecanismos para despedir a maestros de bajo desempeño, el mal desempeño rara vez conduce al despido (Steiner, 2010).
Evaluación y rendición de cuentas
Singapur desarrolló en 2001 el Sistema Integral de Manejo del Desempeño Docente (antes el énfasis para la promoción era credenciales educativas y experiencia). Un elemento importante de este modelo de evaluación es que, a pesar de ser homogéneo, multidimensional y transparente, se aplica a nivel escolar con el acompañamiento de oficiales del ministerio que participan activamente. A
62 pesar de que gran parte del proceso de evaluación ocurre a partir de interacciones entre el maestro y los líderes escolares, la participación de oficiales del ministerio es importante para darle objetividad al proceso en tanto que los resultados de la evaluación son un insumo para las bonificaciones por desempeño (Steiner, 2010).
El proceso de evaluación comienza con el año escolar, cuando cada maestro elabora en un plan inicial una auto-evaluación y establece metas en docencia, innovación pedagógica, apoyo al colegio, entrenamiento profesional y actualización. Cada maestro discute este plan anual con maestros experimentados o líderes escolares para verificar que el plan esté alineado con las metas del colegio y que represente un avance personal hacia el máximo potencial de cada candidato (Steiner, 2010; Sclafani, 2008).
A diferencia de muchos otros sistemas educativos, el Sistema Integral de Manejo del Desempeño Docente de Singapur no evalúa la excelencia docente a partir de características observables del maestro como lo son el dominio del material curricular, manejo del salón de clase o habilidades pedagógicas. La evaluación, por el contrario, se enfoca en el desarrollo de competencias, entendidas como patrones de pensamiento, sentimiento, acción y comunicación que hacen que el docente se desempeñe con éxito en un su labor (Steiner, 2010).
Las competencias que el Sistema apunta a medir se agrupan en cinco conglomerados: i) desarrollo del niño como un todo, ii) fomento al conocimiento, iii) auto-conocimiento, iv) conquista del corazón y la mente, y v) trabajo en grupo. Cada conglomerado, con excepción del primero, contiene competencias específicas. El conglomerado de fomento al conocimiento incluye, por ejemplo, competencias tales como pensamiento analítico, iniciativa, creatividad y dominio de contenido. El