Mark S Burkholder y D S Chandler, From impotence to authority: the Spanish crown

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De los 34 nombramientos llevados a cabo en esos dos años, sólo 2 fueron a ma- nos de hispanoamericanos. Al término de su etapa como secretario de Indias los criollos suponían entre un tercio y una cuarta parte de los jueces de las audien- cias americanas y esta proporción se mantuvo hasta 1810.

Junto con esta renovación del control peninsular, se registró una renovada insistencia en la promoción entre las audiencias y dentro de ellas, sistema que se había visto interrumpido por la venta de cargos. De nuevo fue norma para los jueces el empezar como alcaldes del crimen o como oidores en tribunales meno- res, como Guadalajara o Santiago, y trasladarse después a las cortes virreinales de Lima o México. En 1785-1786 se crearon nuevas audiencias en Buenos Aires y Cuzco. Los consejeros legales, tanto de intendentes como de virreyes, se in- cluían ahora también en la escala de promoción. Igualmente importante fue la creación por Gálvez de un nuevo cargo judicial, el regente para sustituir a los vi- rreyes como presidentes de las audiencias. El sistema se completó con el traslado de los regentes y algunos oidores veteranos al Consejo de Indias, que ahora, por primera vez en su larga historia, venía a tener una alta proporción de miembros con experiencia en el imperio americano. De esta forma, observamos la forma- ción de una verdadera burocracia judicial, cuya autonomía respecto a la socie- dad colonial se basaba en su procedencia española.

Pieza central de la revolución en el gobierno fue la introducción de los inten- dentes, funcionarios que encarnaban todas las ambiciones intervencionistas y ejecutivas del estado borbónico. Para estimar la importancia de esta medida, hay que recordar que en el ámbito del gobierno local las realizaciones de los prime- ros Borbones habían supuesto más un deterioro que una mejora en relación con el pasado. Desde 1678 las magistraturas de distrito —alcaldes mayores y corregi- dores— se habían puesto en venta en Madrid. Aunque estos funcionarios seguían encargados de la recolección de los tributos indios, la nueva dinastía ha- bía recortado sus sueldos o, en el caso de Nueva España, no se los había aumen- tado. Como consecuencia, ya que los beneficios de la justicia y otras gratificacio- nes no cubrían su subsistencia, muchos magistrados se involucraron en el comercio, distribuyendo mercancías y ganado a crédito y adelantando dinero por productos como cochinilla, índigo y algodón. Estos repartimientos mercantiles, ilegales al principio, fueron por fin reconocidos por la corona en 1751, a condi- ción de que la autoridad virreinal estableciera una tarifa de los precios y el valor de los productos distribuidos.*Los «repartimientos», que funcionaban en su ma- yor parte en zonas de población indígena donde los funcionarios solían disfrutar de un virtual monopolio del comercio, provocaron a menudo un gran malestar popular, dado que la mayoría de los corregidores sólo tenían cinco años para amortizar el coste de su cargo y pagar a las grandes casas importadoras de Lima y México que los abastecían de dinero y mercancías. Consiguientemente, la au- toridad judicial de la corona se compraba y empleaba de hecho para la salva- guarda y extensión del beneficio mercantil.

Una vez más, fue José de Gálvez el responsable de la mejora radical de este erróneo sistema de gobierno. En 1768, con la colaboración del virrey Croix de Nueva España, presentó una propuesta para la total supresión tanto de los alcal- des mayores como de los repartimientos y su sustitución por intendentes. Su ar- gumento era que los magistrados de distrito oprimían a los indios y defraudaban

LA ESPAÑA DE LOS BORBONES Y SU IMPERIO AMERICANO 9 9

a la corona el dinero de los tributos. La premisa implícita en esta propuesta, que se elaboró en un debate posterior, era que si los indios se veían libres del mono- polio forzoso de los alcaldes mayores y los corregidores entrarían libremente en el mercado como productores y trabajadores. Sus opositores, sin embargo, soste- nían que sin «repartimentos de comercio» los indios volverían a una economía de subsistencia o, simplemente, incumplirían cualquier obligación de crédito. De todas formas, las provincias ultramarinas del imperio estaban demasiado atrasa- das como para garantizar la intervención de intendentes, que iban a resultar cos- tosos e inefectivos. A pesar de la introducción de un intendente en Cuba, en

1763, no se logró ningún progreso hasta que Gálvez no fue secretario de Indias. El momento clave de la reforma llegó en la década de 1780 y comenzó en 1782 con el nombramiento de 8 intendentes en el virreinato de La Plata, seguido, dos años más tarde, por otros 8 en Perú y coronándose con el establecimiento en 1786 de 12 intendencias en Nueva España. Además, se asignaron 5 de estos funcionarios a Centroamérica, 3 a Cuba, 2 a Chile y 1 a Caracas, mientras que quedaban fuera Nueva Granada y Quito.

Los intendentes, reclutados entre militares y oficiales de Hacienda, y penin- sulares en su inmensa mayoría, lograron un moderado éxito, sin llegar a alcanzar las expectativas de los reformadores en ningún sentido, ya que la introducción de un rango de gobernadores provinciales no corrigió las deficiencias del gobierno localíA nivel de distrito, los alcaldes mayores y los corregidores fueron sustitui- dos por subdelegados, que vivirían del 5 por 100 de los tributos y de los benefi- cios proporcionados por la administración de justicia. El resultado fue que, o bien estos funcionarios se seleccionaban entre la élite local, o bien se veían obli- gados a dedicarse al comercio, aunque las grandes casas importadoras ya no ofrecieran apoyo financiero. En las capitales de provincia fue donde la reforma tuvo un impacto mayor, porque aquí los intendentes desarrollaron su máxima actividad, pavimentando las calles, construyendo puentes y cárceles y repri- miendo desórdenes populares. Asistido por un consejero legal y por funcionarios del Tesoro, el intendente era la prueba viva del nuevo vigor ejecutivo de la mo- narquía. La administración colonial, liberada de su anterior dependencia res- pecto al crédito mercantil, se reforzó enormemente con el nombramiento de bu- rócratas de carrera, que mantenían su independencia respecto a la sociedad que gobernaban en razón de su origen peninsular.

En las capitales de Lima, Buenos Aires y México, Gálvez instaló «superin- tendentes subdelegados de Real Hacienda», funcionarios que relevaron a los vi- rreyes de toda responsabilidad en cuestiones de Hacienda. Además, se estableció una Junta Central de Hacienda para supervisar la actividad de los intendentes y para revisar cualquier cuestión que surgiera en la recaudación de las rentas. Ha- bría que destacar que el nombramiento de superintendentes se pensó como me- dio de reducir los poderes de los virreyes, que Gálvez consideraba demasiado amplios. Su idea era la de establecer un sistema tripartito, en el que los regentes encabezarían el apartado judicial, los superintendentes la Hacienda y a los inten- dentes, y los virreyes conservarían la administración civil y la militar. Pero una serie de disputas sobre temas de ingresos fiscales llevó a la abolición del cargo de superintendente en 1787 tras la muerte de Gálvez. El prestigio de los virreyes era demasiado grande como para limitarlo tan fácilmente. Además, la extraordi-

naria expansión de todas las ramas del gobierno, junto a la nueva confianza en el ejército, sirvió para aumentar la autoridad efectiva del alter ego del rey. El hecho de que la mayoría de los virreyes posteriores a Fernando VI fueran funcionarios de la carrera militar es un ejemplo ilustrativo de la nueva naturaleza del estado colonial.

Si los intendentes habían resultado ser menos efectivos de lo que se esperaba fue en parte porque el sistema de rentas se había reformado ampliamente antes de su llegada. Las innovaciones clave fueron el nombramiento de una burocracia fiscal asalariada y el establecimiento de nuevos monopolios de la corona. Hasta entonces, la recaudación de los impuestos internos, las alcabalas, se había conce- dido a cambio de una suma anual contratada a los consulados, las asociaciones mercantiles y sus delegados provinciales. Las tesorerías, sitas en los puertos o en los campamentos mineros, sólo administraban los derechos de aduana y el diezmo establecido sobre la producción de plata. Pero en 1754 las alcabalas de Ciudad de México se confiaron a funcionarios asalariados y en 1776 se extendió por toda la colonia el mismo sistema de administración directa. A partir de en- tonces todas las ciudades principales se beneficiaron de un director local y conta- dor de alcabalas, asistido por un grupo de alguaciles. El mismo sistema se intro- dujo en Perú durante la «visita» de Areche y después se extendió por todo el imperio. La otra gran innovación tuvo lugar en 1768 con la creación del mono- polio del tabaco en Nueva España. La zona de plantación se delimitó con es- tricta precisión, y todos los cultivadores estaban obligados a vender su producto al monopolio que manufacturaba los cigarros en sus factorías y, al mismo tiempo, los distribuía por medio de una red de vendedores y sus ayudantes en las principales ciudades. En su mejor momento, el monopolio del tabaco en Nueva España produjo unos ingresos de casi 8 millones de pesos, empleando una fuerza de trabajo de más de 17.000 hombres y dejando unos beneficios netos de casi 4 millones de pesos. Además, aunque en otras provincias del imperio las cifras nunca alcanzaron tales niveles —en Perú el monopolio sólo vendía tabaco—, re- presentaron, desde luego, una fuente básica de ingresos adicionales. Por ello, fue tan sólo en lo tocante a un más riguroso escrutinio y recaudación de los tributos de los indios, cuyo incremento sobrepasó, fácilmente, cualquier expansión de población, donde los intendentes y sus subdelegados desempeñaron un impor- tante papel.

En efecto, el nombramiento de una burocracia asalariada, respaldada por un considerable ejército de guardias, permitió a la monarquía española recoger una extraordinaria cosecha fiscal como consecuencia de la expansión de la actividad económica producida por sus reformas en el comercio y su fomento de las ex- portaciones coloniales. Una vez más, fue Nueva España la que marcó la senda, con unos ingresos en la Hacienda que ascendieron a lo largo del siglo de 3 a 20 millones de pesos, y cuyo aumento se concentró, principalmente, en los años 1765-1782, cuando el total de la estimación anual saltó de 6 a 19,5 millones de pesos. Es significativo que el tributo indígena tan sólo constituyera alrededor de 1 millón de pesos de esta enorme suma, comparado con los 4,5 millones pro- venientes del diezmo de la plata, impuestos sobre la acuñación y monopolio del mercurio, y los 4 millones de beneficio provenientes del monopolio del tabaco.