La medición de la eficiencia en el sector público

La importancia de evaluar la eficiencia productiva en el sector público radica en que algunos bienes y servicios son proporcionados por éste y además son financiados por la carga tributaria. Lo que hace de interés tanto gubernamental como académico conocer si la actuación pública es eficiente en la provisión de bienes y servicios.

Como señalan Lovell y Muñiz (2003), existe una ambivalencia de la actuación pública sobre el crecimiento económico. Por un lado, se tiene el gasto público en infraestructura financiado por impuestos; este gasto impulsa la marcha tanto del sector público como del privado. Por otra parte, se tiene el resto del gasto público (financiado con tributos) que provocan distorsiones sobre los incentivos de los agentes privados y la asignación de recursos entre los sectores público y privado. Esta ambivalencia y su influencia sobre el crecimiento económico llevan consigo a cuestionarse la existencia de un tamaño óptimo del sector público. Para esto, dichos autores mencionan que existe un acuerdo general acerca de que, hasta cierto límite, los gastos públicos financiados por impuestos proporcionan beneficios netos. En este punto se refiere a la provisión de bienes y servicios como: la justicia, la policía o defensa nacional, el transporte, la sanidad o la educación públicas. Más allá de este punto, los bienes y servicios provistos por agencias públicas también pueden serlo por agentes privados, apareciendo las distorsiones antes mencionados.

Cuando el gasto público no provee beneficios netos, aparecen ciertas distorsiones sobre los incentivos de los agentes privados y sobre la asignación de recursos entre los sectores público y privado. Si la actuación pública es ineficiente trae consigo la imposición de externalidades negativas sobre el sector privado, con efectos adversos para el crecimiento económico. Mientras que si el gasto público proporciona beneficios netos, entonces el sector público se vuelve eficiente y minimiza sus influencias distorsionadoras.

Todos los anteriores efectos indirectos sobre el sistema económico explican el interés de los estudios que evalúan la eficiencia en la provisión de los servicios públicos.

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“Los gobiernos son responsables no sólo de la provisión de una serie de bienes y servicios públicos, sino también de controlar, supervisar, regular y evaluar la actuación de las entidades encargadas de dicha provisión” (Lovell y Muñiz, 2003, p. 48).

Dadas las características de la actividad pública, la técnica utilizada para medir la eficiencia debe adaptarse a estas peculiaridades de la oferta pública, principalmente al carácter multidimensional del output y al desconocimiento de la tecnología de producción, lo que aconseja el uso de aproximaciones flexibles en su formulación y que no impongan supuestos tan restrictivos sobre la frontera de producción. En este sentido, la metodología DEA se presenta como una opción que se ajusta bastante bien a estos criterios por diversos motivos.

Primero, la técnica DEA permite incorporar más de un output en la medición de la eficiencia, a diferencia de las técnicas basadas en el análisis de regresión. Aunado a esto, la facilidad de asignar internamente las ponderaciones a las diversas unidades productivas lo que permite resolver el problema para un contexto donde no se dispone de información sobre los precios de los recursos utilizados y productos obtenidos.

Segundo, otra característica del DEA es que construye la frontera de producción con base en datos de las mejores prácticas de las unidades públicas evaluadas, sin estar sujeto a una forma predeterminada de la función de producción. Esta peculiaridad se vuelve sumamente útil cuando se busca aproximarse a una medida de eficiencia de unidades públicas en estudio en las cuales las relaciones funcionales subyacentes son difíciles de especificar.

Tercero, otro aspecto positivo del DEA es su respeto a la diversidad en la conducta de las unidades valoradas, siempre que exista un cierto grado de homogeneidad entre ellas que garantice la validez de los resultados de evaluación.

Además de estas ventajas, el DEA observa una valiosa cualidad, ya que es una técnica que ofrece gran cantidad de información referente a cada una de las unidades evaluadas, lo que puede ser de gran utilidad desde la perspectiva de la gestión. Dicha información se refiere a los índices de eficiencia de cada entidad analizada, las ponderaciones de inputs y outputs (reales y virtuales), los grupos de referencia y los

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objetivos de consumo y producción para las unidades que no alcanzan la eficiencia (Pedraja et al. 1994).

No obstante, al utilizar ésta metodología también es conveniente tener presente sus debilidades. En objetivos anteriores se han mencionado la mayoría de estas, como son su carácter determinista, la falta de propiedades estadísticas que permitan seleccionar las variables, entre otras, y es preciso tener en cuenta otras dos cuestiones de enorme importancia. La primera trata sobre la dependencia de los índices obtenidos con la relación entre el número de observaciones y variables incluidas en el modelo, de tal forma que, a medida que aumenta la cantidad de variables (inputs y outputs) en relación al tamaño de la muestra, la capacidad discriminatoria de la técnica DEA disminuye de manera significativa. En la literatura, suele utilizarse el criterio propuesto por Banker et

al. (1989), aunque carece de justificación teórica, que recomienda como regla general,

que el número de observaciones evaluadas debe ser mayor al número total de variables multiplicado por tres, siendo considerado un criterio válido para probar la fiabilidad de los resultados obtenidos.

La segunda cuestión es en relación con la flexibilidad que caracteriza al DEA. Además de ser una ventaja de la técnica, también puede llegar a ser una debilidad, debido a que la libertad absoluta en la asignación de las ponderaciones puede hacer que la técnica fije ponderaciones nulas a factores que sean relevantes en el proceso productivo, lo que puede conducir que aquellos factores que no son tan importantes en

el proceso sean los que determinen la medición de la eficiencia32.

Una alternativa que surge para solucionar este problema es aplicar el DEA con ponderaciones restringidas, que consiste en establecer límites entre los que puedan fluctuar las ponderaciones de las variables consideradas determinantes en un determinado proceso productivo33. Esta propuesta ha sido objeto de críticas en el

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Este fenómeno explica que las unidades productivas que registran valores extremos en algún input o output sean evaluadas de manera automática como eficientes con el DEA, esto puede explicarse por qué si una unidad muestra una ratio output/input superior a las demás unidades entonces podrá basar su análisis exclusivamente en dicho ratio asignando ponderaciones nulas al resto. En ésta investigación, como se explica en el capítulo siguiente hemos seleccionado la muestra de unidades con mucho cuidado con la finalidad de medir la eficiencia de aquellas observaciones lo más similares posibles, esto es comparar lo comparable, y de esta forma dejar fuera de la evaluación los outliers.

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sentido de que la asignación de límites a las ponderaciones depende más de fundamentos técnicos que de tipo económico (Pedraja et al. 1997), siendo recomendable su uso en los sectores donde se tienen muy definidos los factores que influyen en los resultados del proceso. Por otro lado, se destaca como la incorporación de juicios de valor en la importancia de los múltiples inputs y outputs suele utilizarse en contra de ésta propuesta provocando que la técnica pierda cierta objetividad. No obstante, ésta crítica no interfiere en la utilización de dicha técnica, pues también el DEA sin restricciones establece unos ciertos juicios de valor34 y aún continúa siendo valorado como una herramienta de gran utilidad para el cálculo de la eficiencia, sino más bien debe alertar sobre la necesidad de interpretar con cautela los resultados obtenidos.

Una vez enunciadas las características generales del DEA, así como las ventajas e inconvenientes que conlleva la utilización de la técnica en el contexto público, la revelan como una metodología atractiva para calcular una medida adecuada del nivel de

eficiencia con el que actúan un conjunto de unidades públicas35. La multitud de trabajos

relativos al ámbito público que pueden encontrarse en la literatura36 en los que se utiliza

esta técnica para medir la eficiencia de diferentes servicios como la sanidad, la justicia o la educación, en especial éste último, nos lleva a considerar el DEA como la metodología lo suficientemente apropiada para ser utilizada en la medición de la eficiencia de las instituciones de educación superior37, puesto que se adapta a las características propias del ámbito a analizar como lo demuestran diversos trabajos existentes en la materia. Sin embargo, dadas las limitaciones que presenta la técnica

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La formulación del DEA supone que las ponderaciones asignadas a cada unidad analizada son aceptables y que es posible que alguna(s) de las variables consideradas, en el caso de obtener una ponderación nula, no tengan ninguna influencia sobre el índice de eficiencia final (Allen et al. 1997; Pedraja, Salinas y Smith, 1997).

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De acuerdo a Pedraja et al. (2001), dadas las características de la oferta pública española, las aproximaciones no paramétricas parecen unas técnicas adecuadas para el análisis de las unidades públicas.

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Dentro de la literatura de eficiencia aplicada al sector público español, los sectores más analizados son la sanidad y educación dada su importancia intrínseca y las reformas emprendidas durante el periodo democrático. De acuerdo a Lovell y Muñiz (2003) los estudios de eficiencia aplicados al sector público español se caracterizan en dos etapas temporales. La primera, que abarca de finales de los ochenta a principios de la década de los noventa, siendo dominante la visión teórica, donde se presentan e introducen este tipo de técnicas a la actividad pública española en general. Y la segunda etapa, se contempla desde mediados de los noventa hasta la actualidad y se caracteriza por la aplicación de las técnicas de evaluación de la eficiencia y la productividad a la actividad pública, consideradas con un enfoque básicamente ejemplificador.

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DEA, y en especial el modelo sin restricciones, debe tenerse siempre presente que todos los resultados obtenidos deben ser interpretados con cautela.