Resumen
La urbanización acelerada es uno de los mayores desafíos que enfrenta América Latina, caracterizada por la configuración de ciudades segregadas e informales, con zonas de riesgo que albergan población empobrecida y altamente vulnerable ante el cambio cli- mático. El cambio climático podría afectar a las ciudades en cuanto al suministro de ser- vicios básicos, la disponibilidad de servicios ecosistémicos y la operación de las cadenas industriales y comerciales; perjudicando drásticamente las economías locales, los medios de vida de las familias pobres y aumentando las desigualdades existentes. La adaptación al cambio climático debe formar parte de los diversos procesos de planificación urbana y promover sinergias con el desarrollo local y la reducción de riesgos de desastres. En Pa- raguay, las deficiencias en la planificación del desarrollo urbano obedecen a la ausencia de instrumentos, que a su vez está motivada, entre otras, por las carencias de capacidades del personal técnico de los gobiernos municipales, el desconocimiento de la temática y sus consecuencias en el desarrollo urbano sostenible y la falta de recursos para llevarlos a cabo. Esta iniciativa de intervención tuvo el objetivo de contribuir con elementos con- ceptuales y pautas metodológicas para la inclusión del enfoque de adaptación al cambio climático en los diversos instrumentos y procesos de gestión urbana, con énfasis especial en los Planes de Ordenamiento Urbano Territorial de los Municipios de Asunción y del Área Metropolitana de Asunción (en adelante, AMA).
Palabras clave: adaptación al cambio climático, desarrollo urbano, hábitat, planes de
Introducción
En América Latina, la urbanización acelerada muestra un proceso ca- racterizado por el aumento de la ciudad segregada e informal (Marzano 2016), cuyas zonas de riesgos están mayormente ocupadas por sectores de población empobrecida con alta vulnerabilidad ante el cambio cli- mático (PNUMA 2006). Ciertamente, los desastres ocurridos en los úl- timos años son la evidencia concreta del cambio climático y sus efectos en el desarrollo urbano (Jordán Fuch, Riffo Pérez y Prado 2017). Estos efectos son más sensibles y graves en aquellas ciudades y barrios vulne- rables, en donde el crecimiento urbano acelerado no incorpora una ade- cuada provisión de servicios básicos e infraestructuras. ONU-Habitat (2011) menciona que el cambio climático podría afectar severamente a las ciudades en cuanto al suministro de agua, la disponibilidad de los servicios ecosistémicos, el suministro de energía y las cadenas indus- triales y comerciales, que perjudican drásticamente la economía local, los medios de vida de las familias pobres, y aumentan las desigualdades existentes y olas migratorias masivas.
De otra parte, existe una limitada capacidad institucional para ges- tionar estos territorios en expansión, especialmente aquellos que se ubi- can en zonas de exposición a los impactos del cambio climático (Hardoy 2013). La planificación municipal debe enfocarse en construir resiliencia en la ciudad por medio de sus infraestructuras, el desarrollo de medios de vida, el transporte, entre otros aspectos. La ausencia de una normati- va urbanística y una planificación territorial que interiorice los impactos del cambio climático, hace que las zonas de alto riesgo en las ciudades se vuelvan más vulnerables (ONU-Habitat 2011). Este es un problema presente en los municipios de Asunción y su área metropolitana.
Por eso, es fundamental impulsar iniciativas que promuevan y forta- lezcan el abordaje integral de acceso universal al hábitat y a la vivienda mediante edificaciones bien localizadas, provistas de bienes y servicios urbanos, sociales y culturales, así como de adecuada protección de la población respecto a los riesgos ante desastres (MINURVI 2016). De acuerdo con Barton (2009), las acciones de adaptación al cambio climá- tico deben formar parte de los diversos procesos de planificación urbana
y territorial, gestión de riesgo y de recursos, para promover sinergias con el desarrollo y la reducción de los riesgos de desastres (IPCC 2014), que permitan construir un marco de acción estratégico para organizar, invertir y mejorar el sistema de gobernanza existente en los municipios (Smit y Wandel 2006).
La administración municipal es la más próxima a la población, pues tiene un papel trascendental a la hora de canalizar la participación de di- versos agentes y la ciudadanía. Los municipios cuentan con competen- cias, recursos y capacidades en ámbitos especialmente relevantes para la adaptación: planificación urbanística, abastecimiento de agua potable,1 saneamiento y tratamiento de aguas residuales y residuos sólidos, ges- tión del espacio público, protección medioambiental, salud pública, en- tre otras. Las respuestas o medidas de adaptación al cambio climático deben ser establecidas según los contextos específicos de cada territorio, apuntando a una gobernanza multinivel en la cual se involucren actores para la identificación de problemáticas, diseño e implementación de acciones (Barton 2009).
Desde lo local, se deben impulsar formas de gobernanza adecuadas a los requerimientos actuales de urbanización mediante, por ejemplo, es- tructura institucional, infraestructura y mínimamente planes de gestión ambiental y territorial a largo plazo, que contengan sistemas de gestión de riesgo de desastres, especialmente a favor de los grupos más vulnerables. Es decir, una gobernanza urbana climática debe incorporar estrategias para articular de manera efectiva a los diversos actores y sectores en torno a la gestión y el planeamiento urbano con base en la adaptación al cambio climático, que reconozcan que los gobiernos nacionales por sí solos no pueden implementar estrategias de cambio climático (Hardoy 2013).2
Una de las claves para la gobernanza climática en contextos urbanos es la concepción de la ciudad de manera holística, que tenga en cuenta las problemáticas a escala local y regional, para abordar problemas es- tructurales como también para ofrecer respuestas a aquellos de escala
1 En Asunción y algunas ciudades del AMA, la provisión de agua y saneamiento es responsa-
bilidad de un ente estatal central.
2 Por ejemplo en Chile, el Plan Nacional de Adaptación presenta una estructura de gober-
nanza que permite la interacción territorial en diversas escalas incluyendo desde lo local, regional, nacional y de ahí con otras regiones del mundo.
global (como el cambio climático). Los gobiernos de las ciudades y de las regiones son actores cada vez más importantes en los procesos a favor de la sostenibilidad global (Jiménez Herrero 2016).
Esta iniciativa de intervención tuvo el objetivo de contribuir con elementos conceptuales y pautas metodológicas para la inclusión del enfoque de cambio climático en los diversos instrumentos y procesos de gestión urbana, con énfasis especial en los Planes de Ordenamiento Urbano Territorial de los Municipios de Asunción y del Área Metropo- litana de Asunción.