Modelo para el análisis de la gobernabilidad.

Este apartado constituye la elaboración del modelo propuesto en el objetivo central de nuestra investigación. En ese sentido, representa la culminación de la investigación teórica y la elaboración de una propuesta propia. Para ello, el apartado se inicia con un breve resumen de cómo se llegó a la construcción del modelo, seguido de la descripción de la metodología para aplicar el modelo. En segundo lugar, se expondrán los elementos institucionales necesarios para desarrollar el análisis propuesto.

3.3.1 A modo de resumen: ¿Cómo se ha construido el modelo?

El concepto central de nuestra investigación ha sido la gobernabilidad. Para ello, se ha tomado una definición conceptual concreta, con un significado muy general como ha sido “la capacidad de gobernar” (Dror, 1996). Reconociendo que dicha definición es muy general, la discusión del trabajo ha girado en torno a identificar los determinantes de la gobernabilidad, para lo cual a lo largo del primer capítulo se hizo una revisión de la literatura que inició el estudio sobre la gobernabilidad, el caso de la teoría política latinoamericana y una discusión sobre los conceptos con los que se ha relacionado o confundido.

Entre las conclusiones más importantes a las que se llegó durante el primer capítulo, se encuentran: a) la afirmación de que la gobernabilidad es una capacidad y no un producto; y b) el señalamiento de que el ejercicio de dicha capacidad depende de la intersección de dos aspectos, el régimen político y las políticas públicas. Estas conclusiones constituyen el elemento central para la definición de gobernabilidad que da forma a nuestra investigación.

El modelo que se presenta en este apartado tiene la finalidad de hacer operable la definición. Para ello, en el primer capítulo también se discutió si la gobernabilidad debía ser entendida como una relación dicotómica (gobernabilidad/ingobernabilidad) o si constituía un concepto al que puedan establecérsele grados. Como conclusión de esta discusión, se ha afirmado que la gobernabilidad no se

refiere sólo a una situación en la que no hay crisis; en cambio, se considera que es una variable a la que pueden establecérsele grados, siguiendo los trabajos desarrollados por Antonio Camou.

La conclusión de que puede hablarse de grados de gobernabilidad lleva a que el modelo de análisis identifique las variables que determinan la gobernabilidad. De acuerdo a una de las conclusiones importantes del primer capítulo, considerando que la gobernabilidad constituye una intersección entre el régimen político y de políticas públicas, para lo cual el modelo de análisis debe articular el estudio de ambos elementos. Para hacerlo, a lo largo del segundo capítulo se discutieron los modelos de análisis de las políticas públicas y los modelos para integrarlos junto con el estudio del régimen político. Como conclusión se identificó que el régimen de políticas públicas constituía el modelo teórico más adecuado para integrar el análisis de políticas públicas con el análisis político para desarrollar un estudio integral de la gobernabilidad en un Estado, para lo cual el paso siguiente constituyó la discusión y definición de la metodología para hacerlo.

En el segundo capítulo se discutió sobre la posibilidad de elaborar un modelo cuantitativo o cualitativo. Al respecto, se reconoció que el análisis cuantitativo -representando en los trabajos que elaboran las agencias de riesgo económico y el Banco Mundial- implica la selección de un amplio número de variables que son monitoreadas a través del tiempo, lo cual permite el establecimiento de lo que es “normal” y la identificación de “anomalías”, permitiendo la comparación a lo largo del tiempo y entre diferentes casos, pero con el riesgo de perder de vista en el análisis a variables que puedan constituir riesgos y amenazas a la gobernabilidad. Por otro lado, al analizar los estudios sobre la gobernabilidad y políticas públicas específicas, se identificó a las políticas económica y de seguridad como los casos más recurrentes para el análisis, al profundizar en su discusión, se identificó que la metodología empleada para el estudio de la política económica se refería al análisis de riesgo ya comentado, mientras que el análisis para la seguridad se hace a partir de la selección de riesgos específicos que por su probabilidad de ocurrencia y nivel de impacto, son más “importantes” para el gobierno y, por lo tanto, con la necesidad de integrarse en una agenda de gobierno estratégica. El análisis de la seguridad constituye un análisis cualitativo que no favorece la comparación, pero que es más operable para el gobierno.

Toda vez que la finalidad del modelo propuesto en nuestra investigación es que sea operable, se concluyó que la metodología más adecuada para desarrollarlo se encontraba en las herramientas empleadas para identificar asuntos relacionados con la seguridad. Para ello, se destacó el papel de la inteligencia y, en particular, de la inteligencia estratégica para conducir este trabajo y generar el

conocimiento para el diseño de políticas públicas para la gobernabilidad, que sean capaces de aprovechar las oportunidades, mitigar y eliminar los riesgos o amenazas a la gobernabilidad.

La exposición desarrollada hasta ahora permite afirmar que la inteligencia es una herramienta adecuada para la gobernabilidad, toda vez que permite contar con el conocimiento para la toma de decisiones en la materia. Adicionalmente, permite evaluar y analizar a profundidad asuntos determinados, en vez de mantener un monitoreo constante a un amplio número de variables.

La gobernabilidad, definida como una categoría conceptual, referida a la capacidad de gobernar y que está determinada por la intersección entre elementos políticos y de política pública, requiere de la generación de productos de inteligencia estratégica para generar el conocimiento necesario para la toma de decisiones. En particular, el producto más adecuado para hacerlo, no solo generando la identificación de oportunidades, riesgos y amenazas sino también brindando las herramientas para el diseño e implementación de políticas públicas, lo constituyen las agencias de riesgos.

Las agendas de riesgos son producto de la interacción de las agencias de inteligencia del Estado. Esto implica la constitución de una comunidad de inteligencia en el gobierno, su articulación por parte de agencias especializadas, pero además su interacción con las comunidades de otros gobiernos, dentro y fuera del país. Esta relación es sumamente compleja, incluso ante la existencia de incentivos para la cooperación, tal como se expuso con el caso de los Estados Unidos y su lucha contra el terrorismo, por lo cual, en nuestra investigación únicamente nos enfocaremos en el caso mexicano; sin embargo, de acuerdo a lo expuesto a lo largo de los puntos 3.2.5 y 3.2.6, en el gobierno federal ya se generan este tipo de productos; sin embargo, en el caso de las entidades federativas se carece de la estructura organizacional para hacerlo. En conclusión, nuestro modelo de análisis tiene como objetivo principal el que sea operable para las entidades federativas.

De acuerdo a las características expuestas a lo largo de este capítulo, el desarrollo de un análisis para la gobernabilidad que pueda expresarse en la elaboración de una agenda de riesgos requiere de los siguientes elementos:

1. Establecer y definir con claridad los objetivos gubernamentales (la visión u objetivos generales);

2. Identificar las oportunidades, riesgos o amenazas para la realización de los objetivos gubernamentales, a través de la elaboración de la agenda de riesgos;

2.1. La agenda de riesgos es producto de la comunidad de inteligencia articulada por la agencia de inteligencia estratégica.

2.1.1. En caso de que no exista la comunidad de inteligencia, es necesario crearla. 2.1.2. En caso de que exista la comunidad pero no esté articulada, es necesario

constituir los medios para su articulación, en particular la facultad de las agencias de inteligencia estratégica para articular a la comunidad de inteligencia; 2.1.2.1. En caso de que no existan las agencias de inteligencia estratégica, es

necesario desarrollarla, pues es la responsable de la articulación de la comunidad de inteligencia y de la elaboración final de la agenda.

3. Identificar las necesidades de información para la toma de decisiones, las cuales, de acuerdo a nuestra propuesta son:

3.1. Elementos políticos; y

3.2. Elementos de política pública;

4. Requerir a la comunidad de inteligencia la búsqueda, recopilación y análisis de la información necesitada;

5. Llevar a cabo la búsqueda y recopilación y análisis de la información; 6. Elaborar los productos de inteligencia;

7. Difundir los productos entre la comunidad de inteligencia,

7.1. Canalizar los productos a las agencias de inteligencia estratégica;

7.2. La agencia de inteligencia estratégica es responsable de comunicar a cada una de las agencias de inteligencias integrantes de la comunidad, de la información que fuera relevante para su función;

8. Elaborar la agenda de riesgos (responsabilidad de la agencia de inteligencia estratégica); 9. Presentar la agenda ante la comunidad de inteligencia;

10. Explotar la agenda a través del diseño e implementación de políticas públicas.

11. Hacer nuevos requerimientos de inteligencia en función de la retroalimentación recibida por los usuarios, por la misma agencia de inteligencia estratégica o por parte de la comunidad de inteligencia.

Es claro que los puntos señalados anteriormente exponen la necesidad de desarrollar unidades de inteligencia estratégica que sean capaces de desarrollar y articular las comunidades de inteligencia en las entidades federativas. Estas tareas requieren, a su vez de la exposición detallada de los mecanismos institucionales para construir un marco legal que les legitime, los controles intraorgánicos a los que

deban someterse, los vínculos con diferentes dependencias, el financiamiento, la capacitación para desarrollar el proceso de inteligencia, etc. Sin embargo, este no es el objetivo de nuestro trabajo.

El objetivo de nuestro trabajo es construir un modelo de análisis para la identificación de oportunidades, riesgos y amenazas a la gobernabilidad que permita a los gobiernos el desarrollo y fortalecimiento de sus capacidades para aprovecharlos, enfrentarlos o mitigarlos. En ese sentido, a lo largo de este apartado hemos desarrollado los siguientes componentes para el modelo:

1. Una definición que considera que la gobernabilidad está determinada por asuntos políticos y de política pública, señalando que el análisis de la gobernabilidad debe considerar el estudio de ambos elementos;

2. La identificación de la similitud entre la gobernabilidad y la seguridad, a partir de la consideración de que cualquier asunto puede convertirse en una oportunidad, riesgo o amenaza para la gobernabilidad, requiriendo una metodología que permita identificar este tipo de asuntos de acuerdo a su nivel de importancia, determinando la importancia en función de la probabilidad de ocurrencia y potencial de impacto.

3. La propuesta para emplear el proceso de la inteligencia para generar el conocimiento operable necesario para la toma de decisiones que permita mantener, fortalecer o evitar los riesgos o amenazas para la gobernabilidad;

4. La definición de la inteligencia estratégica como el tipo de inteligencia más adecuada para identificar las oportunidades, riesgos y amenazas para la gobernabilidad, bajo las siguientes consideraciones:

4.1. Los asuntos que aborda la inteligencia estratégica se relacionan con la visión y objetivos generales de la organización, mientras que la gobernabilidad se refiere a la capacidad esencial del gobierno para realizar sus objetivos esenciales.

4.2. Los usuarios de la inteligencia estratégica son los encargados de la dirección de la organización, ya sea empresa o gobierno; en ese sentido, considerando a la gobernabilidad como un asunto de Estado, el gobierno ha sido definido como la herramienta para realizar los objetivos que le dan su razón de ser y, dentro del gobierno, los jefes de gobierno responsables son los usuarios de los análisis de gobernabilidad para la toma de decisiones relacionadas con el diseño de estrategias que integren a todo el gobierno.

4.3. La inteligencia estratégica integra en su proceso información y análisis provenientes de todas las áreas del gobierno, así como de su entorno, a través de la articulación de la comunidad de inteligencia. En el mismo sentido, la gobernabilidad requiere la consideración de los diferentes temas políticos y de política pública que se relacionan con el gobierno, lo que requiere de estudios que integren el estudio de ambos elementos.

4.4. La inteligencia estratégica incorpora una visión a corto, mediano y largo plazo, la cual es esencial para la gobernabilidad.

5. Entre los productos de inteligencia estratégica más adecuados para desarrollar el análisis de gobernabilidad que integre el análisis político y de políticas públicas destaca la agenda de riesgos.

6. El modelo más adecuado para desarrollar el análisis de políticas públicas e integrarlo en la agenda de riesgos para la gobernabilidad, es el régimen de políticas públicas, toda vez que considera la complejidad de los asuntos que se analizan, la diversidad de actores, trascendiendo las jurisdicciones de dependencias y ordenes gubernamentales.

7. En México, las agendas de riesgos ya se elaboran a nivel federal pero en las entidades federativas no hay agencias de inteligencia estratégica que integren a la comunidad de inteligencia y que generen estos productos.

En pocas palabras el modelo de análisis consiste en la generación de agendas de riesgo para la gobernabilidad. Para ello, es necesaria la constitución de agencias de inteligencia estratégica que sean capaces de articular a la comunidad de inteligencia, para la generación del conocimiento necesario para la toma de decisiones en la materia. Visto de otra manera, nuestra caja de herramientas es la definición de gobernabilidad, en la cual se considera la intersección de los asuntos políticos y de política pública; dentro de la caja, el set de herramientas más adecuadas para conducir el análisis lo conforma el proceso de inteligencia estratégica y, en particular, la metodología para la elaboración de las agendas de riesgos; finalmente, dentro del set de herramientas, el instrumento específico para desarrollar e integrar el análisis de políticas públicas es el régimen de política pública.

3.3.2 El modelo simplificado.

El modelo propuesto se considera suficientemente robusto porque cuenta con una definición general, suficientemente discutida de manera teórica, con herramientas que permiten abordar casos empíricos de tal manera que generen conocimiento operable para el diseño e implementación de

políticas públicas que permitan aprovechar oportunidades, identificar y mitigar riesgos o amenazas. Sin embargo, con la finalidad de simplificar la exposición y hacer operable su uso por cualquier lector, el modelo puede conducirse de la siguiente manera:

1. Partiendo de la definición de gobernabilidad desarrollada en nuestra investigación, debe considerarse que su estudio implica la integración de elementos políticos y de política pública. Por lo tanto, debe señalarse que el estudio es complejo, incorpora diferentes materias y debe conducirse de manera interdisciplinaria.

2. Deben establecerse los objetivos del trabajo. En términos generales, el análisis propuesto permite la identificación de oportunidades, riesgos y amenazas para la gobernabilidad que permiten la elaboración de políticas públicas estratégicas en la materia. Sin embargo, también pueden conducirse análisis coyunturales a partir de solicitudes específicas por parte del gobierno.

3. Debe realizarse un análisis sobre el régimen político vigente en el contexto estudiado, identificando los equilibrios y la relación entre poderes, destacando la posibilidad de conflictos que pudieran conducir a la parálisis del gobierno o a identificar oportunidades para el impulso de los proyectos gubernamentales.

3.1. El análisis político puede hacerse de manera general o enfocado a temas de coyuntura. En el primer caso, las herramientas más adecuadas para el análisis lo constituyen los estudios legislativos, del sistema de partidos y electorales; en el segundo caso, los análisis de actores a través del estudio de redes constituyen una herramienta más adecuada.

4. Para incorporar el estudio de políticas públicas es necesario determinar las políticas públicas prioritarias para el gobierno, para lo cual es necesario contar con asesoría experta, la cual puede ser conducida a través de entrevistas, grupos focales o mesas redondas. Asimismo, el estudio puede enfocarse en temas específicos determinados por el gobierno para el que se está elaborando el trabajo; debe subrayarse además que la importancia de este tipo de trabajos radica en que no concluye una vez que se satisface la demanda del cliente sino que constantemente se retroalimenta y conduce a la elaboración de nuevas solicitudes.

5. El modelo más adecuado para incorporar el análisis de políticas públicas con el análisis político es el régimen de políticas públicas, para lo cual pueden seguirse los siguientes pasos:

5.1. Identificar cual es el paradigma vigente de la política pública, para lo cual es necesario: 5.1.1. Identificar el problema público acotado que se pretende atender a través de la

política pública. Para ello, se debe desarrollar un análisis normativo y programático, además de complementarlo con el análisis del discurso de la política..

5.1.1.1. El discurso de la política permite la identificación de la forma como la comunidad de la política legitima la vigencia del paradigma, establece arreglos entre los actores para mantener la estabilidad y legitimidad del paradigma, así como para determinar quiénes pueden discutir y construir la política pública, así como el quiénes quedan excluidos de dicha discusión. 5.1.2. Identificar la solución más convincente empleada para tratar de resolver el

problema. Esto se logra a través de la revisión normativa del marco institucional que determina a la política pública.

5.1.3. Identificar la comunidad de actores que legitiman a la política pública. Este proceso implica identificar los posibles triángulos de hierro, comunidades y redes de la política.

5.2. De acuerdo a los objetivos del trabajo, el régimen de políticas permite analizar la forma como cambia la política pública, para lo cual se requiere:

5.2.1. Definir un periodo de tiempo de al menos diez años;

5.2.2. Identificar la forma como ha evolucionado el paradigma de la política a través de una revisión de la normatividad, de los programas y de la comunidad de actores. 5.2.3. Identificar los hechos significativos que hubieran podido constituir

“disparadores” (internos y externos) del cambio en la política pública

5.2.4. Analizar la forma como la comunidad de actores han tratado de responder a los disparadores.

5.2.5. Identificar la forma como se hubiera alterado la comunidad de actores.

5.3. Analizar los resultados en torno a los objetivos propuestos, con la prioridad de los asuntos a tratar y con propuestas para aprovechar las oportunidades y mitigar los riesgos identificados.

5.4. Elaborar el documento. De acuerdo con los objetivos de nuestro trabajo, este documento sería la agenda de riesgos, conteniendo las oportunidades, riesgos y amenazas para la gobernabilidad.

Resulta evidente que al haber tomado la decisión de presentar el esquema anterior se ha cometido el riesgo de sobre-simplificar una herramienta que se sustenta en diferentes teorías. Los análisis electorales y de partidos, así como el régimen de políticas públicas, por señalar dos elementos del modelo, tienen sus propias teorías y referirlos como un punto del esquema implica el reducir la importancia de su base teórica. En ese sentido, el objetivo del esquema es construir una herramienta heurística para hacer replicable el modelo propuesto y hacer explícito el conjunto de herramientas que se han construido a lo largo de la investigación.

En el siguiente capítulo se pondrá a prueba el modelo para analizar la gobernabilidad en México. Para ello, se hará un estudio coyuntural tomando como objeto de estudio la lucha contra el crimen