Modelos de Políticas Sociales

Considerando que cada modelo de desarrollo lleva implícita o explícita una concepción de la cuestión social, Franco (1996) refiere que a lo largo del desarrollo en América Latina y el Caribe se puede observar variaciones en las consideraciones de las Políticas Sociales, de acuerdo con el modelo económico que se esté desarrollando en determinado momento histórico. Así en la Política Social surge dos modelos de orientación de la misma: el paradigma tradicional dominante y el paradigma emergente.

El paradigma tradicional está conectado a la estrategia de desarrollo por sustitución de importaciones. Bajo este modelo, el Estado se encarga de financiar, diseñar, implementar y controlar los programas sociales dentro de una lógica centralista. Los recursos son asignados a los diversos programas desde el Estado, es decir, de arriba hacia abajo, sin que los usuarios tengan

39 ninguna capacidad de elección. Desde este punto de vista, los beneficiarios

actúan como sujetos pasivos: reciben del Estado lo que se designe como adecuado para ellos.

El subsidio implícito es al oferente, donde el poder central transfiere a una instancia pública determinados recursos para que éste implemente el programa social, anulando de esta manera la competencia. Además, la oferta de programas es homogénea y universal, tratando de cubrir la mayor cantidad posible de beneficiarios, aunque en este proceso ganen quienes tienen mayor capacidad de ejercer presión por el Estado. De tal manera que, este esquema favorece a las clases medias y no a los más pobres.

Por último, cabe considerar que en este paradigma el indicador de éxito de los programa sociales dados por la Política Social es el gasto social, pues se asume que un mayor gasto se supone una mayor reducción de la pobreza. El énfasis de los programas sociales está en los medios, como en la infraestructura, y no en los fines.

Por su parte, el paradigma emergente, reconoce la existencia de otros actores que hacen la Política Social, por ejemplo las ONG y las mismas familias organizadas en instituciones comunales (comedores populares, clubes de madres, etc.). Por lo tanto, no es necesario que el Estado asuma todas las funciones del diseño e implementación de la política; éste financia pero la ejecución del programa puede estar a cargo de una instancia que se encuentre más cerca de los beneficiarios.

40 En esta línea Soberón (2001) hace referencia a que la participación de la

sociedad civil en los programas sociales a nivel macro se da a través de las comisiones consultivas que cuentan con los representantes de la sociedad civil, aunque el espacio del desarrollo de estas intervenciones es aún reducido. Sin embargo, el autor señala que a nivel de la ejecución de los programas el Estado ha recurrido a ONGs para que asuman el rol de operadores, y a nivel operativo de la entrega de los bienes y servicios hay un fuerte trabajo con las organizaciones sociales de base, pero no intervienen en el diseño ni orientación de los Programas y Políticas Sociales.

Las funciones de los programas sociales no están unificadas en el poder central, sino que es posible que cada etapa del programa (financiamiento, diseño, implementación y control) sea realizado por distintos entes, destacando la participación de los beneficiarios, quienes pasan de ser sujetos pasivos a convertirse en sujetos activos.

De todo ello, surge la descentralización como componente de este paradigma emergente. Los recursos no se asignan desde el poder central, sino que aparece una lógica de proyectos en la cual diversos entes, privados o públicos, compiten por el financiamiento de los programas sociales. El subsidio se otorga a la demanda, para que los demandantes de la ayuda social tengan mayores alternativas de elección entre los distintos oferentes, sean públicos o privados.

41 En lo referente a la descentralización se debe tomar en cuenta la

importancia pero también los riesgos que ella conlleva, tanto para el desarrollo y la eficacia de los programas sociales (Aedo & Larrañaga, 1993). La derivación de las responsabilidades desde el gobierno central a los regionales debe generar una mayor sensibilidad de los programas sociales respecto a las necesidades y propuestas específicas de la comunidad. Pero este proceso, puede generar a su vez la agudización de las diferencias regionales, además puede resultar de alto costo establecer labores en cada región pudiendo éstas ser cubiertas eficazmente desde el nivel central, sumado a ello que cada región puede encargarse del bienestar sólo de su población, sin preocuparse por los efectos externos que conlleva en otras instancias la intervención que realiza.

Por tanto, el proceso de descentralización de un país deba ser considerado de acuerdo a las condiciones específicas que encierra cada uno de ellos y se deba establecer pautas para asegurar que su desenvolvimiento realmente genere una optimización de los recursos en la búsqueda del bienestar de la población.

Otro aspecto a considerar bajo el paradigma emergente, es el financiamiento, pues a pesar de que la fuente principal de financiamiento sigue siendo el Estado, se propone la cofinanciación y la recuperación de costos, lo que significa que el beneficiario que puede pagar por el servicio debe hacerlo, liberando recursos que serán asignados a las poblaciones más pobres. Esto último lleva a la focalización (en oposición al universalismo

42 propuesto por el paradigma tradicional), determinando que el apoyo dado

por los programas sociales debe estar priorizado para los más pobres entre los pobres.

Como consecuencia, el indicador que usa para medir los logros en la reducción de la pobreza es el impacto que cada proyecto genere en la población objetivo para la cual fue diseñado.

Con referencia a este paradigma actual Beaumont (1996) refiere que en

la reforma del Estado asociada a la política social (de la cual va a depender los programas sociales que el Estado ofrezca) posee cuatro características: focalización, privatización, desregulación y descentralización. Donde la primera hace referencia al cambio en la orientación de las políticas sociales universales a políticas selectivas, considerando que ello llevará a una reducción del gasto social.

Respecto de la privatización y la desregulación, expresan el retiro del Estado en la economía y también en la práctica reguladora de servicios. Mientras que la descentralización busca la desmonopolización de las funciones estatales que recaen sobre el gobierno central transfiriéndolas a instancias de menor jerarquía. No obstante en el caso del Perú, no se cumple este enunciado pues aunque se transfiere las funciones sigue existiendo un control fuerte por parte del gobierno central (Ibid).

43 El paradigma emergente de las políticas sociales, ha producido la

generación de una nueva gestión de los programas sociales, la cual se caracteriza por dar énfasis en la racionalización de las estructuras estatales en las áreas sociales, a diferencia del énfasis anterior puesta en la creación de organismos del Estado.

Además, se busca crear coordinaciones en los espacios regionales y locales. Se plantea así una política de superación de la pobreza basada en el desarrollo de capacidades y la promoción de oportunidades. Se propone una gestión por resultados y por tanto el planteamiento de una gestión de afuera hacia dentro, que enfatice en los resultados e impactos de los programas sociales.

Asimismo, generó el desarrollo de un sistema de monitoreo multisectorial, aunque a éste aun le falte el sistema de evaluación apropiado, dando paso al desenvolvimiento del trabajo en equipos, lo cual favorece la búsqueda de respuestas más complejas a las situaciones, pues permite ver los problemas en su verdadera magnitud, además apunta a que las acciones desarrolladas por los sectores sean más efectivas y con un menor gasto se pueda generar mejores resultados.