El repertorio de clasificaciones sobre modelos de protección social, ya sea que se los describa desde la perspectiva de las políticas sociales9 o como tipos de Estados de Bienestar, ha sido abordado desde hace más de seis décadas. Partiendo de Marshall, siguiendo por Titmuss; Wilensky; Flora y Heidenheimer; Offe, Lebaux; Korpi; Palme; Furniss y Tilton; Ware y E. Goodin; Ferrera; Gomá; Therbon; Abrahamson; Lessenich; Mishra o G. Esping Andersen, tal como la recogen diversos autores: Donatti (1985); Mishra (1990); Montoro Romero (1997); Ochando Claramount (1999); Fleury y Cam- pos (2000), Del Valle (2008); entre otros; hasta las clasificaciones más actuales, ponen en evidencia que existen ejes comunes para describir la taxonomía de la protección donde se toman como parámetros el tipo de Estado o la relación Estado-mercado. Cabe sí mencionar que la mayoría de las clasificaciones se refieren a contextos don- de los Estados de Bienestar han sido manifestaciones exitosas de las políticas socia- les. Situación que se diferencia –en palabras de Tamburi- en el espacio latinoameri- cano, tal como daremos cuenta más adelante.
Recoger las distintas tipificaciones permite revisar la dinámica de la protección según las opciones que las han definido, como así también entender cuáles son los desafíos y encrucijadas de la realidad actual, atravesada por los cambios económicos, sociales, de- mográficos, tecnológicos y políticos, que han puesto en crisis la “oferta de bienestar”. Para ello, se hará un recorrido por las caracterizaciones que surgen de estudios com- parados de aquellos países con más tradición en la administración de PS, para luego describir las experiencias en el espacio regional.
9. En este punto el concepto de política social se amplía con la perspectiva Montoro Romero quien sostiene que “la idea de política social surge en cuatro parámetros principales sin los cuales no podría entenderse su significado. Esos parámetros son: 1) el concepto de Estado Social; 2) la idea de Estado de Bienestar 3) la concepción liberal del orden social y económico, y 4) la concepción socialista y social- demócrata”. (Montoro Romero, 1997). Dado que su apogeo ha sido el Estado de Bienestar recordamos los tres grandes objetivos de éste: 1) lograr el pleno empleo; 2) disponer de servicios sociales de carácter universal, y 3) disponer de una red de asistencia social que ofrezca la seguridad última al sistema social. Y de Mishra quien concluye: “En suma, en este sentido característico ideal, el Estado de Bienestar institucionalizó el papel del gobierno en la prevención y alivio de la pobreza y en el mantenimiento de un adecuado nivel de vida mínimo para todos los ciudadanos. Esto implicaba una intervención activa y progresiva a cargo de la nación-es decir, del gobierno- para contener las desigualdades”. (Mishra, 1990).
Se toma como inicio la tipología planteada por Donatti (op. cit.), quien distingue tres tipos de modelos de políticas de protección. Un primer tipo de modelo, en línea con lo antes dicho, clasifica la PS según los objetivos que persigue y su función de intervención:
El segundo tipo las ordena según el modo que se considera para satisfacer las ca- rencias de los individuos:
Residual Adquisitivo-ejecutivo Institucional
-redistributivo Total
Las vías por los que los individuos canalizan sus necesidades son a través del mercado y la familia. Las instituciones sociales vinculadas a la política social deberían intervenir sólo cuando fallasen alguno de los dos canales.
Las necesidades sociales deben ser satisfechas sobre la base del mérito, de la capacidad ejecutiva (o productiva en sentido amplio) del individuo. Las intituciones sociales asociadas a la política so- cial deberían edificarse, por tanto, como meros auxiliares de las clásicas instituciones del sistema económico, propiciando el bienestar y la seguri- dad del individuo sólo en la medida en que esto contribuya a la riqueza común.
Considera el bienestar social como un valor de máximo relieve que debe ser asegurado contando con el apoyo de una institución integrada en la sociedad, de modo tal que permita concebir un servicio universal al mar- gen del mercado y sobre la base del principio de la necesidad.
Se caracteriza por pretender eliminar otros criterios de asignación que no sean el puro bienestar, entendido sobre la base de una programación pública o social de intervención para atender unas necesidades reconocidas y socialmente legítimas.
Fuente: sobre la base de Donatti (1985).
Como caridad Como garantía
de control social Como mecanismo
de reproducción social
Como realización del derecho social de ciudadanía
Un tercer esquema es el que plantean Offe y Lenhardt, quienes describen las políti- cas sobre la base del interés de quien las administra:
Sonia Fleury (1997), por su parte, hace una síntesis en la cual la protección involucra las diferentes dimensiones de las políticas sociales. Sus categorías responden a las distintas modalidades de protección social: asistencia social, seguro social y segu- ridad social, y a la expresión jurídico-política de la relación Estado/sociedad que se manifiesta a través de lo que la autora denomina: “relaciones de ciudadanía invertida, ciudadanía regulada y ciudadanía universal.”
Rasgos / Modalidad Asistencia Seguro Seguridad
Denominaciones Ideología Principio Efecto Estatus Finanzas Actuarial Cobertura Beneficio Acceso Administración Organización Referencia Ciudadanía “Residual” Liberal Caridad Discriminación Descalificante Donaciones Fondos Focal Bienes/servicios Prueba de medios Filantrópica Local “Poor laws” Invertida “Meritocrático” Corporativa Solidaridad Manutención Privilegio % Salarial Acumulación Ocupacional Propiedad/Salario Afiliación Corporativa Fragmentada Bismarck Regulada “Institucional” Social-demócrata Justicia Redistribución Derecho Presupuesto Público Repartición Universal Mínimo vital Necesidad Pública Central Beveridge Universal Fuente: Fleury (1997). modelo Formalista:
Prescribe sin interesarse por el resultado en cuanto tal
normativo
Constata la discrepancia entre forma y resultado
modelo materialista:
Aborda el planeamiento y el resultado de la política social partiendo
de la trama material de las relaciones de clase y de poder
Con Gosta Esping Andersen nos acercamos a una taxonomía de políticas vincu- ladas con los diferentes tipos de Estado de Bienestar los cuales, afirma, funcionan como una articulación de los conflictos distributivos. En particular, un conflicto en- tre principios de mercado y principios de ubicación política, centrados en torno a los arreglos institucionales de las políticas sociales. Las distintas formas en que el Estado, la familia y el mercado asumen, comparten o se reparten el riesgo individual, dependen del tipo y nivel de solidaridades de clase existentes en cada sociedad. En Los tres mundos del Estado de Bienestar, Esping Andersen (1993) analiza con estos parámetros tres modelos estilizados de regímenes de bienestar:
El Estado de Bienestar liberal conservador-corporativistaEl Estado de Bienestar El Estado de Bienestarsocialdemócrata Nexo dominado por el mercado:
n Individualiza los riesgos. n Fomenta las soluciones de mercado y fomenta planes de protección privados. ej.: EE. UU; Japón, Canadá, Australia.
Nexo dominado por el familiarismo: n División estatus y regulación del mercado.
n Subsidariedad del Estado respecto a la familia. n Favorece la asistencia social en vez de los derechos. ej.: Austria, Francia, Alemania e Italia.
Nexo dominado por el Estado del Bienestar propiamente dicho: n Universalismo.
n Cobertura de riesgo social. n Igualitarismo.
n Reconocimiento de derechos y ciudadanía.
n Desmercantilización del bienestar.
ej.: Dinamarca, Holanda, Suecia. Fuente: Esping Andersen (1993).
Según Lessenich (1996) se puede trazar una línea desde Polanyi a Esping Andersen en la que se compendien las características básicas de Estados de Bienestar según una com- binación de perfiles políticos, en relación con la mayor o menor presencia del mercado:
Social
demócrata Continental Liberal
Post-autoritario (latino) Grado de
desmercantilización
Fuerte Medio Débil Débil
Punto de referencia ideológico
Universalismo Jerarquía social Asistencialista Responsabilidad individual Modernización tardía Países representativos
Países nórdicos Alemania, Francia, Bélgica, Austria. Estados Unidos, Canadá, Australia España, Grecia, Italia, Portugal. Fuente: Lessenich (1996).
Otra forma de evaluar los regímenes de bienestar o sistemas de protección es la que plantea Sapir (2005), teniendo en cuenta el grado de equidad y eficiencia.
EFICACIA
EQUIDAD
Elevada Baja
Elevada Nórdico Continental
Baja Anglosajón Mediterráneo
Fuente: Spair (2005).
Este autor, en sintonía con Esping Andersen, describe al Modelo Nórdico como aquel que presenta el nivel más alto de protección social de tipo universal. Su mer- cado de trabajo se caracteriza por fomentar políticas activas de reinserción y tam- bién por un elevado número de empleos públicos. Se ubica en este modelo a países como: Dinamarca, Noruega, Islandia, Finlandia, Suecia y Holanda.
El Continental es similar al anterior pero con una mayor proporción de gastos
orientados a las pensiones. Se basa en el principio de seguridad y en un sistema de subsidios no condicionado a la empleabilidad. En lo que se refiere al mercado de trabajo, las políticas activas son menos. Otro elemento importante del modelo continental son los subsidios por invalidez. Se ubica en este modelo a países como Austria, Bélgica, Francia, Alemania y Luxemburgo.
El Anglosajón se caracteriza por ser menor que los anteriores y por una asisten-
cia social de tipo lastressort más importante. Los subsidios se dirigen en mayor medida hacia la población en edad de trabajar y en menor medida hacia las pensiones. El acceso a los subsidios está condicionado en mayor medida a la empleabilidad. En lo que se refiere al mercado de trabajo, los gastos en políticas activas son relativamente importantes. Se ubica en este modelo a países como: Irlanda y Gran Bretaña.
El Modelo Mediterráneo es un modelo que se caracteriza por estar basado en las
pensiones y en gastos de asistencia social bajos. Existe en estos países una mayor segmentación de los derechos y estatus de las personas que reciben subsidios, que se refleja en un acceso muy condicionado a las prestaciones. La característica prin- cipal del mercado del trabajo es una fuerte protección del empleo y el recurso a la
jubilación anticipada como forma de mejora del empleo. Se ubica en este modelo a países como Grecia, Italia, Portugal y España.
Por otra parte, las diferencias de tradición en la conformación y desarrollo de los es- tados y en la implementación de sus políticas, inspiran la clasificación de Del Castillo Gallardo Fernández (2006), reducida a tres tipos de estados.
Modelos de tradición Ideologías en los que se inspiran Modelo de protección social. Tipos de prestaciones Regulación mercado de trabajo Participación de la familia en el Bienestar Tradición nórdica Socialdemócratas Redistributivos
Universalista Media No familiarista Tradición
anglosajona Liberal Asistencia Residual Escasa No familiarista Tradición
continental Conservador
Asegurador.
Seguridad social Intensa Familiarista Fuente: Del Castillo Gallardo Fernández (2006).
En suma, los criterios de sistematización de Titmuss – Estado residual o liberal, insti- tucional o socialdemócrata y el radical o socialista- y los de Esping Andersen, son los que mayormente están inscriptos en las distintas formas de presentar los modelos y, a pesar de sus diferencias, muestran algunas analogías que se mantuvieron desde la culminación de la Segunda Guerra Mundial hasta fines de la década de los setenta. Desde entonces, los modelos han ido mutando en forma desigual. Según refieren Arriba González y Pérez (2007), por ausencia de los esquemas institucionales existen- tes, desde fines de los setenta y más específicamente a mediados de los noventa, “en los países del sur de Europa se había impulsado la elaboración de sistemas de garantía de rentas para completar sus carencias en los sistemas de asistencia social. Los países escan- dinavos se habían centrado en los problemas de desigualdad, mientras que los países de la Europa continental lo habían hecho en la desprotección de los colectivos incluidos en la ‘nueva pobreza’. Por último, en los países anglosajones el interés había sido identificar y eliminar las consecuencias no deseadas de la asistencia social –la generación de una cultura de la dependencia y la creación de desincentivos laborales–“. Dando lugar con ello a nuevas formas de protección y con ello un nuevo mapa de modelos: 1) Estados de Bienestar selectivos -frente al concepto de inclusivo- (Nueva Zelanda y Australia);
2) Estado de asistencia social pública –tal como lo enuncia la normativa- (EEUU); 3) Es- tados de Bienestar con redes de protección integradas (Gran Bretaña, Canadá, Irlanda y Alemania); 4) asistencia social dual (Francia y países del Benelux); 5) asistencia social rudimentaria (Sur de Europa y Turquía); 6) asistencia social residual –similar a la que venía imponiéndose en los países anglosajones- (países nórdicos); 7) asistencia so- cial descentralizada y discrecionalidad local (Austria y Suiza) (Eardley, Bradshaw, Ditch, Gough y Whiteford, 1996).
Sin embargo los cambios, según interpreta Esping Andersen, se han dado en dife- rentes momentos y son parte de la crisis permanente del Estado de Bienestar. Aun- que a partir de la aceleración de procesos en las últimas décadas los eventos críticos se sostuvieron en el tiempo y se manifestaron de un modo más radical.
Década de ‘60 Década de ‘70 Década de ‘80 Década de ‘90
Crea inflación Perjudica el crecimiento No produce igual Demasiado burocrático Estanflación Desempleo Posmaterialismo Excesiva carga sobre el Gobierno Globalización Desempleo Rigideces Desigualdades Exclusión Inestabilidad familiar Fuente: Esping Andersen (2000).
Situación que para Boyer (2006), se remonta a fines de los setenta cuando se hace evi- dente el agotamiento del Estado de Bienestar como factor institucionalizador de los derechos sociales. Frente a ello, afirma que las posiciones más ortodoxas abogaron el abandono de la “providencia” atribuida al EB, para iniciar un pasaje del welfare (EB) al workfare, entendido como el impulso al trabajo en oposición al –simple- seguro de desempleo o al alejamiento de la actividad por medio de la jubilación anticipada o de la extensión de la duración de los estudios; camino que tuvo incidencia directa en la forma de encarar los –actuales- sistemas de protección social, habida cuenta del modesto e incierto crecimiento económico de los países paradigmáticos del EB. Como se ha visto hasta ahora en las clasificaciones la morfología del bienestar ha permitido distinguir orientaciones de políticas, beneficios o coberturas, que colocan como abanderados eficientes del ciclo largo de protección a los países –social de- mócratas nórdicos- donde el bienestar tenía una orientación desmercantilizadora, su alcance era universal y eran impulsores de políticas activas de reinserción laboral.
Fundamentalmente porque además de la ideología que regulaba la relación Estado/ mercado promoviendo seguridad e igualdad, el trabajo asalariado revistió centrali- dad durante todo ese período10.
Esta situación, como antes hemos mencionado, dista de las experiencias implemen- tadas en esta parte del mundo donde, en muchos de los casos, las políticas de pro- tección social no han sido sino expresiones magras de EB, tal como ya antes nos señalara Giovanni Tamburi.