Frente a los fracasos previos de reformar el ICMS desde una perspectiva amplia y nacional, es necesario investigar otra alternativa. Un camino plausible es explotar las oportunidades legales concedidas a la autonomía normativa de los estados brasileños para promover cambios en algunos de los elementos estructurales del ICMS de manera a conformarlo, lo más cercano posible, a las mejores prácticas de la actualidad. Destacar que los estados brasileños detienen la potestad normativa sobre los elementos clave para el rendimiento del IVA, como son la definición de los tipos impositivos, la concesión y revocación de exenciones, la compensación del impuesto soportado y la devolución de los créditos excedentes.
Ahora bien, es necesario considerar que las reformas plausibles, desde la perspectiva técnica, no son condicionadas solamente por las posibilidades concedidas en el ámbito normativo. Otras cuestiones técnicas, relacionadas especialmente con la capacidad de la Administración y de los contribuyentes para cumplir con los deberes fiscales, constituyen variables fundamentales a la hora de plantearse alternativas de reforma del ICMS. En este sentido, es importante observar que Brasil ocupa una posición destacada en términos mundiales en lo que se refiere al uso de tecnologías para emisión de documentos fiscales electrónicos y respecto a la gestión de registros de familias en condición de vulnerabilidad. Estas son, como se podrá observar posteriormente, virtudes que permiten ampliar la gama de reformas plausibles para el ICMS. Algo impensable hace unos años atrás.
Transformar el ICMS en un impuesto justo y económicamente racional es un imperativo. Si, por un lado, la modernización del ICMS, en atención a los objetivos de eficiencia económica y de eficacia operativa, es necesaria, por otro lado, no son menos importantes los objetivos equitativos y redistributivos, sobre todo al tenerse en cuenta que Brasil ostenta, a nivel mundial, uno de los más indecorosos niveles de desigualdad en la distribución de la renta y de la riqueza. Este desafío delimita el objetivo central de esta tesis, que consiste en investigar la viabilidad técnica y los efectos de una reforma del ICMS capaz de conformarlo a las mejores prácticas de la actualidad, sin olvidar los aspectos
redistributivos, teniendo como plano de fondo la baja expectativa de una reforma amplia del impuesto y el actual paradigma tecnológico de los contribuyentes y de la Administración Tributaria. En concreto, se propone una reforma del ICMS apoyada en la combinación de dos cambios concomitantes y complementarios, que son la “modernización”, basada especialmente en la uniformización del impuesto, y la “personalización”, que opera por la exención de todo o parte del gravamen soportado por las familias relativamente más pobres de la población.
La propuesta es semejante a la presentada por Barreix et al. (2010), el “IVA Personalizado”, cuyos resultados demuestran que es posible armonizar los objetivos de eficiencia y equidad en el IVA, con énfasis en los casos de América Latina y de Caribe. Los autores critican la utilización de múltiples alícuotas y diversas exenciones, que denominan “solución universal”, para reducir la regresividad típica del IVA y proponen la uniformidad impositiva en combinación con un “alivio”4 fiscal para las familias más “pobres”. Los notables resultados encontrados por estos autores han motivado esta investigación. Se plantea si tal solución, aplicada al ICMS, produce resultados semejantes. La respuesta positiva conducirá inexorablemente a una obviedad ¿por qué elegir entre eficiencia y equidad, si es posible tener ambas?
La integración de la modernización y de la personalización del impuesto se denomina, en esta tesis, ICMS-Personalizado (ICMS-P).
Es importante señalar que el ICMS-P es aplicable a cualquiera de las 27 unidades federadas de Brasil. No obstante, para la obtención de los resultados empíricos reproducidos en esta tesis son utilizados tan solo los datos relativos al Estado de Rio Grande do Sul5.
En síntesis, el objetivo general de esta tesis consiste en ofrecer respuesta a la siguiente cuestión: ¿La modernización del impuesto, en combinación con la personalización de los beneficios fiscales, es una alternativa viable, con características económicas y sociales superiores, en
4 Los autores utilizan la expresión “alivio” fiscal para referir-se genéricamente a una reducción del coste
del IVA en el consumo de los hogares, que puede operarse por la deducción del impuesto (a través de desgravaciones) o bien por la devolución del impuesto (a través de subvenciones).
5 Dada la gran diversidad cultural y las notables desigualdades regionales del país, es probable que los
resultados empíricos no sean representativos de la realidad de todas las unidades. Las consideraciones de carácter estrictamente teórico, sin embargo, se pueden inferir a la realidad de todo el territorio nacional.
comparación a la “solución universal” aplicada al ICMS? Destacar que el objetivo mencionado no se reduce al caso del ICMS de Brasil. Al fin y al cabo, la tesis confronta dos maneras de contrarrestar la regresividad típica de las figuras impositivas indirectas. De un lado, la forma convencional, donde se incorpora los objetivos de equidad y redistributivos en el propio diseño del impuesto. Por otro lado, una nueva manera, que se puede llamar de “pragmática”, en que un mecanismo de devolución del impuesto soportado se dedica a tales objetivos y el diseño del impuesto se preocupa estrictamente con el objetivo de la eficiencia, eficacia operativa y recaudación.
Para alcanzar estos objetivos, la tesis analiza desde una perspectiva teórica y empírica. La parte teórica se ocupa principalmente de demostrar el alejamiento del ICMS al IVA moderno, la baja expectativa de una reforma amplia del sistema fiscal brasileño y el actual nivel tecnológico de la Administración Pública. En la parte teórica también son contestadas algunas cuestiones de interés que se utilizan para comparar las políticas fiscales evaluadas: ¿Es el ICMS-P superior al ICMS actual en lo que se refiere al potencial recaudatorio, la neutralidad, la simplicidad y la transparencia?
La parte empírica del trabajo trata de responder, en base a resultados simulados, si el ICMS-P es superior a la “solución universal” (1) a efectos de la focalización de los beneficios fiscales, (2) en lo que atañe a la distribución de los pagos impositivos y (3) en relación a los efectos redistributivos, (4) sobre la pobreza y (5) sobre el bienestar social. Para permitir los análisis comparativos, son utilizados distintos escenarios, o políticas fiscales, que son el ICMS-P, el ICMS actual y una reforma alternativa, con inclusión de tipos impositivos superreducidos y superincrementados. Este último escenario mencionado, que se denomina "Solución Universal Intensificada” (SUI), es fundamental para la estrategia argumentativa de la tesis, pues permite inferir si el simple aumento de la diferenciación impositiva genera efectos económicos y sociales que lo conviertan en una alternativa más interesante que eI ICMS-P.
Para dar soporte a los resultados empíricos se ha desarrollado especialmente para esta tesis un modelo de microsimulación estático con comportamiento del ICMS del Estado de Rio Grande do Sul, en base a los microdatos de la encuesta de presupuestos familiares del año 2008-2009.