El municipio fundacional: 1835-1893

2) El nacimiento de la autonomía: 1894-1936 3) La cancelación de la autonomía: 1937-1979

1) El municipio fundacional: 1835-1893

En este trabajo se ha denominado a este período como fundacional, no porque el municipio haya nacido después de la Independencia, sino más bien, como se ha visto, por el aporte que los municipios hicieron a la formación de los nuevos estados en Centroamérica y Nicaragua.

Esta fase post Independencia corresponde a la inestabilidad política que Burns (1993) denomina “período de la anarquía”, por las guerras civiles, golpes y contragolpes, que disolvieron la Federación de Centroamérica en 1838 y desgarraron Nicaragua.

La importancia que siguió jugando el municipio se demuestra en el arraigo que estas guerras tuvieron en las rivalidades entre las ciudades de León y Granada, para imponer su hegemonía sobre el nuevo Estado. En lo social nucleaban las oligarquías de origen español más fuertes que gobernaban cada ciudad. León, con una población calculada de 32,000 habitantes a inicios del siglo XIX, era la capital y centro político del país, con salida al comercio regional por el puerto de El Realejo en el Pacífico (Burns, Op. Cit: 7). Granada, con 10,233 habitantes, basaba su fuerza en su importancia comercial por su acceso directo al Atlántico a través del Lago Cocibolca y del Río San Juan (Burns, ídem).

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En torno a ambos centros de poder se formaron las provincias (denominadas partidos en aquella época) de Occidente, encabezada por León, y la de Oriente por Granada. Ambas demarcaciones fueron la base de las futuras rivalidades políticas, aunque como destaca el historiador nicaragüense José Dolores Gámez, éstas tuviesen poco que ver con posiciones doctrinales:

“Los partidos políticos de Nicaragua, habían degenerado mucho en sus contiendas. No se discutían principios democráticos, porque sin excepción, todos eran entusiastas partidarios del credo republicano (…) Discutíanse solamente los méritos de tal o cual caudillejo, la manera de enfrentar o extender el dominio del sable, y si deberían tener el mando los hombres de León o los de Granada, que constituían el antagonismo político, local de aquellos tiempos” (Gámez, 1993: 319).

La inestabilidad política generó tendencias centrífugas de tal grado que entre 1823 y 1824 Nicaragua perdió la provincia de Guanacaste que se anexó a Costa Rica, y se formaron gobiernos autónomos en las ciudades de Granada, León, Managua y El Viejo (Burns, Op. Cit.: 11-18).

Además, la exacerbación del regionalismo de estos movimientos políticos condujo a que después de cada guerra la facción vencedora se llevara para su ciudad la capital del país, hasta que en 1851 se eligiera a Managua como capital y sede alternativa del gobierno nacional entre León y Granada.

Pero las guerras centroamericanas y las intestinas no serán objeto de este trabajo sino más bien los acontecimientos que jalonaron el desarrollo de la historia del municipio. En particular se centrará en las Constituciones de la post-Independencia y en el Reglamento para el Gobierno interior del Departamentos del 11 de mayo de 1835, considerado como la primera Ley de Municipios (Buitrago, 1987), cuando Nicaragua formaba parte de la Federación Centroamericana.

a) Naturaleza de las autoridades

En esta etapa las autoridades siguieron conservando dos rasgos heredados de la Constitución de Cádiz: el origen electivo (“elección de los pueblos o popularmente electos”) y su carácter colegiado (regidores). Esto significa que mantuvieron su legitimidad

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de origen vinculada con el mandato de la población para gobernar, a cargo de un cuerpo colectivo en herencia del cabildo cerrado de la Colonia.

Sin embargo, a diferencia de la gaditana, las Constituciones de 1824, 1838 y de 1858 disminuyeron el número de artículos referidos al “Gobierno Interior de los Pueblos”, bajo el argumento técnico de que una Ley particular ampliaría sobre el tema.

Aunque ni las Constituciones ni el Reglamento de 1835 consignaran de manera expresa la autonomía ni el autogobierno, en el artículo No. 51 de la Constitución de 1858 se dice que “la municipalidad de cada pueblo cuidará de hacer la elección periódica de sus individuos en la forma establecida por las leyes o que en adelante se establezcan, sin intervención de otra autoridad”.

Pero este atisbo de autonomía resultaba inmediatamente neutralizado por el artículo No. 76, según el cual “El Gobierno político de los pueblos, está a cargo del alcalde o alcaldes constitucionales, bajo la inspección del jefe político del departamento”. Esto respalda a quienes afirman que en Nicaragua desde su propio nacimiento la ley ha sujetado a las municipalidades “a una autoridad nombrada por el Poder Ejecutivo; el Jefe Político, a través del cual el Gobierno Central se aseguraba el control y vigilancia sobre las autoridades y actos municipales, desconociendo casi por completo el principio de la autonomía municipal” (Escorcia, 1999, 29).

De tal suerte que aunque se mantuviese el carácter representativo de las autoridades, la preeminencia del nombrado sobre los electos, anulaba la fuerza política que les otorgaba el elector.

b) La dualidad entre funciones políticas y administrativas.

Las funciones de los municipios en estos primeros tiempos guardaban estrecha relación con las conocidas como de intendencia, enfocadas en asegurar las condiciones de vida de la población como la higiene y sanidad pública, el mantenimiento de calles y caminos, la organización de los cascos urbanos, y el mantenimiento de equipamiento público, incluidas las escuelas de primeras letras.

Pese a este confinamiento a las funciones administrativas, se advertía un asomo de regulación de la vida pública y del uso del territorio, así como de las recaudaciones de los

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tributos locales. Sin embargo, del municipio de la Colonia y su protagonismo político en la Independencia quedaba ya muy poco. ¿A qué se puede atribuir?

Entre la posibles causas del declive político del municipio se encontraba el proceso de centralización de competencias que implicó la construcción del Estado-nación, que como ya se vio arriba acarreó guerras e inestabilidad política. En segundo lugar, al cálculo de los caudillos nacionales de cerrar o restringir las potencialidades del municipio como locus del poder, que había mostrado desde su nacimiento en la Colonia.

Como quedó reflejado en la cita de Gámez, la pobre cohesión de los partidos dejó de manifiesto que en muchas ocasiones de las propias familias políticas surgieron adversarios que rechazaban las decisiones de los supuestos dirigentes nacionales. Pero además estas disidencias pasaron a formar parte de los bandos armados, incluso haciendo causa común con los de filiación política opuesta (Esgueva, 2000 (I):208-230; Burns, 1993:12-15)27.

En estas condiciones tan inflamables, a la centralización que demandaban la organización de los Estados nacionales, no fue extraño agregar el cercenamiento de las facultades políticas de los municipios, disminuidos cada vez más a funciones administrativas. Para garantizar esta condición el Reglamento de 1835 creó la autoridad de los Jefes Políticos Departamentales arriba referidos, con amplias funciones descritas entre los artículos 1º al 35º.

27 _{Al respecto, Bonilla señala que la raíz de las guerras en Centroamérica está relacionada con las ideas sobre} el progreso; un fenómeno que grafica lo que ocurría en Nicaragua: “Si se enfrentaron los patriotas que en muchos casos eran amigos personales, las diferencias debieron haber sido profundas (…) el conflicto tenía como base filosofías políticas incompatibles en muchos puntos. (…) dos concepciones de una Centroamérica unificada, moderna e ilustrada (…): a) la Centroamérica pluralista, respetuosa de las opiniones diferentes y de la Constitución (…) En este planteamiento la libertad era fundamental, sin ella no podía haber progreso verdadero. (…) b) la concepción monista, que defendía el cambio acelerado hacia el progreso (…) tenía que ser absolutista y violento, demandaba una concentración de poder en una élite que dictara la verdad a la sociedad y su concepto de libertad (…) En este concepto se sacrificaba la libertad en aras del progreso” (Op. Cit: 255-256).

Por su parte Burns agrega que “Si bien es cierto que con frecuencia los leoneses enarbolaron las banderas del liberalismo, mientras los granadinos decían defender las ideas del conservatismo, la rivalidad entre ambas ciudades no se agravó como resultado del choque de ideales abstractos (…) Paradójicamente, aunque León decía identificarse con ideales del liberalismo, en realidad luchaba por mantener su hegemonía, es decir conservar el orden existente. Granada, a pesar de su reputación conservadora, aspiraba a transformar ese orden, con el fin de mejorar su posición comercial y política. (Pág. 12)

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c) Relaciones intergubernamentales para delimitar competencias propias y compartidas.

Acorde con lo expuesto anteriormente, las relaciones entre los municipios y el nivel central dejaron de ser directas y pasaron a ser intermediadas por el Jefe Político Departamental, un funcionario nombrado por el gobierno nacional, según lo estipulado en el Art. 11 de la Ley: “El jefe político será el órgano de las comunicaciones entre el Gobierno i las municipalidades i demas de su departamento”.

Además, el Jefe Político pasó a presidir la alcaldía de la cabecera departamental donde tenía su asiento, desplazando así al cargo electo.

En este entendido, los intereses particulares del municipio y sus competencias necesitaron del funcionario intermediario para ser tomados en cuenta por el gobierno nacional, según lo estipulaba el artículo 54 del mencionado Reglamento: “Las municipalidades remitirán al jefe político de su departamento cada año a lo ménos una vez, una relacion firmada de su presidente i secretario, suficientemente espresiva de todas las obras públicas i demas trabajos interesantes a su vecindario, durante aquel tiempo, para que éste las remita al Gobierno para su impresión” 28.

Como ya se vio en el epígrafe de las funciones de las municipalidades, la reconcentración de competencias en el nivel central del Ejecutivo llevó a que a los gobiernos locales perdieran la capacidad de decidir sobre campos que alguna vez fueron de su exclusividad, para compartirlas con los Jefes Políticos en un amplio abanico que iban de la seguridad, el orden público y la hacienda pública, hasta el registro civil y el control de pesos y medidas en los mercados locales.

Escorcia señala que al enumerar las competencias municipales, la Ley de 1835 presentaba la debilidad doctrinal de no estar respaldada en ninguna disposición de la Constitución de 1826 (pág.:28). Esto llevó a que la Ley no recogiera competencias propias de las municipalidades, sino que más bien quedasen expuestas a acatar el cumplimiento de aquellas que el Gobierno Central les delegara por medio de los Jefes Políticos.

Esta subordinación ante el Jefe Político departamental significó un retroceso para el municipio nicaragüense, vis a vis lo estipulado por la Constitución de Cádiz, que a su vez

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había retomado el decreto de la Asamblea Constituyente francesa del 14 de diciembre de 1789, en el que se delimitaba entre competencias generales del Estado y competencias propias de las municipalidades.

d) El papel de los cuerpos deliberativos y consultivos.

En línea con la centralización de competencias en favor de los Jefes Políticos Departamentales, las Constituciones de la época y el Reglamento de 1835 hicieron desaparecer cualquier vestigio de los cabildos abiertos y de otros mecanismos deliberativos con la población.

Sin embargo, a juzgar por las crónicas de la época, tampoco fueron abolidos. Más bien conservaron su carácter informal, como una reunión de vecinos que era convocada para tratar temas de interés general o en caso de emergencias, que como ya se ha visto, en aquella época eran harto frecuentes29.

En paralelo, en la segunda parte de este período se conocieron otras formas colegiadas que contribuían al gobierno de la localidad, como “las Juntas de Caridad, la Junta de Reconstrucción de Templos, la Junta Departamental de Educación, la Junta de Comercio y los cuerpos de milicias, entre otros” (Avendaño, 1996: 36). Sin embargo, al igual que para los gobiernos municipales, los Jefes Políticos o Prefectos, tenían la última palabra en la organización y el funcionamiento de estos cuerpos colegiados.