El nacimiento de la autonomía: 1894-1936

Pasados 30 años de gobiernos conservadores, en 1893 tomó el poder el partido liberal tras una incruenta revolución de apenas 15 días. A la cabeza del nuevo gobierno estaba José Santos Zelaya, representante de las ideas liberales europeas que propugnaban las libertades y las garantías individuales. Pretendía una modernización del Estado que plasmó en la Constitución de 1893, conocida como la Libérrima por su perfil rompedor con las normas y las costumbres conservadoras que imperaban en Nicaragua. Dentro de estas reformas estaban:

a) La ciudadanía universal a partir de los 18 años

29 _{Por ejemplo, la decisión de la ciudad de Managua, a las postre capital de la República, de separarse de la} jurisdicción de Granada para sumarse a la de León fue tomada en Cabildo Abierto por la municipalidad el 29 de enero de 1844, aunque tal decisión no prosperó en la Asamblea Nacional (Gámez, Op Cit: 342)

65

b) El sufragio universal y el derecho a optar a cargos públicos c) Las libertades de pensamiento y de expresión

d) La libertad de religión y la separación del Estado y de la iglesia e) La enseñanza libre

f) El gobierno republicano y la separación de poderes del Estado

g) La autonomía municipal, aunque no de manera expresa, como sí figuró más tarde en la Constitución de la fugaz Federación Centroamericana que el gobierno de Zelaya suscribió en 1898, integrada por Nicaragua, Honduras y El Salvador.

La fuerza del municipio en la Constitución de 1893 estaba plasmada en los 11 artículos (del 139 al 149) dedicados al gobierno municipal, para reafirmar el origen y el carácter colegiado de las autoridades, las prerrogativas para regir libremente las finanzas locales y el nombramiento del personal administrativo, y las relaciones con los niveles intermedios de gobierno.

En esta valoración también coincide Escorcia30, para quien el artículo 144 “constituye el núcleo de una concepción de la autonomía municipal (…) avanzada para su tiempo. El autor identifica cuatro grandes avances del régimen municipal respecto al pasado:

• “Se reconoce a las municipalidades funciones exclusivamente municipales (no delegadas por el Poder Ejecutivo) sobre (…) las que pueden legislar.”

• Otorga independencia absoluta de “los otros poderes (incluido el Ejecutivo)”, lo que implica que se reconocía a las municipalidades “la calidad de poderes públicos”. • La mayor independencia en su funcionamiento las hacía más responsables en sus

actos, que significaba no seguir siendo tratadas como menores de edad.

• Derivado de lo anterior, las decisiones de las municipalidades ya no necesitarían de la aprobación del Gobierno Central, y pasaban a ser responsables por sus actuaciones ante el Poder Judicial.

Sin embargo, estas disposiciones entrañaban la contradicción de que si bien el artículo 144 rezaba que “en el ejercicio de sus funciones privativas, serán (las municipalidades) absolutamente independientes de los otros poderes, sin contrariar en ningún caso las leyes

66

generales del país”, el artículo 143 acotaba las atribuciones al terreno “puramente económico y administrativo”

Es decir, que si por un lado delimitaba las competencias para la auto administración (arto. 143), a reglón seguido (arto. 144) ampliaba las competencias para el autogobierno, reconociendo la autonomía política de las municipalidades. Una de las posibles explicaciones de esta aparente contradicción, sería que no se quisiera reconocer explícitamente atribuciones políticas a los gobiernos en el artículo 143 por razones de inestabilidad política, pero sí dejarlas implícitas en el artículo 144.

En paralelo, la Constitución creó la figura de los Consejos Departamentales, también electos por voto popular, como escalón intermedio de gobierno entre las municipalidades y el Gobierno Central, con la salvedad de que sus miembros también eran electos pero no se convertían en funcionarios de la administración central.

Esta Constitución fue el marco de la primera Ley Orgánica de Municipalidades en 1894, en sustitución del anterior Reglamento de 1835. Sin embargo, una vez más, el factor recurrente del conflicto político que desemboca en guerras en la historia de Nicaragua, provocó que la vigencia de la nueva Constitución fuera efímera. Tan sólo cinco meses después de entrar en vigor fue suspendida por un estado de sitio que duró casi nueve meses, para ser suspendida de nuevo días más tarde. En palabras de uno de los autores de la Libérrima: “En nueve años y tres meses que lleva corridos el que impropiamente se llama <<período constitucional>>, la Constitución ha regido diez meses, y el estado de sitio más de ocho años”31_.

En este contexto, el gobierno nacional reformó la Constitución en 1896 para reforzar sus poderes. Entre los cambios introducidos estaba la pérdida de autonomía sobre los planes de arbitrios, de tal suerte que de la disposición: “las municipalidades decretarán libremente las contribuciones locales” en, 1893; se pasó a: “podrán decretar planes de arbitrios, sometiéndolos a la aprobación del Poder Ejecutivo”, en 1896.

Si bien conservaron su redacción los artículos 142 (libertad de nombrar personal de las dependencias municipales) y 143 (atribuciones administrativas y financieras), fueron suprimidos los artículos siguientes, del 144 al 149 (Artículo 53 de la Reforma). Lo que

67

significa que se eliminaron las bases de la autonomía política y las relaciones con el nivel intermedio de gobierno. Una nueva Constitución redactada en 1905 y bautizada como la Autocrática, redujo la importancia del municipio a solo cuatro artículos que no rescataron los poderes y libertades perdidas en 1896.

Este fue el marco histórico en que se desenvolvió este período denominado de nacimiento de la autonomía municipal.

a) Naturaleza de las autoridades

Las leyes del período mantuvieron el origen electoral de las autoridades, reafirmaron su carácter colegiado. Pero en vez de dejar abierto el número de regidores por municipios, introdujeron principios de proporcionalidad según el número de población potencialmente electora, que reforzaron la representatividad de los regidores.

Pero la ratificación del origen electivo de las autoridades no impidió que su poder se viera mermado por la figura de un Consejo Departamental, igualmente electo por voto popular y la recuperación del Jefe Político Departamental nombrado por el Gobierno Central.

b) La dualidad entre funciones políticas y administrativas.

Como ya se vio en la introducción del período, en el nuevo régimen municipal que emergió de las reformas se intentó subrayar las funciones administrativas de las municipalidades. Pero a la vez también se quiso dejar abierta la puerta a su papel político, en particular a las funciones relativas a: la adopción de regulaciones locales sin pedir el consentimiento de las autoridades del Consejo Departamental, la aprobación de los presupuestos anuales, la decisión sobre el uso y el ordenamiento del territorio local y el diálogo político con otras municipalidades.

De modo, que en general se mantuvo la dualidad que ya arrastraban de épocas anteriores.

c) Relaciones intergubernamentales para delimitar competencias propias y compartidas.

La creación de los Consejos Departamentales en su calidad gobierno de nivel meso pudo haber sido una innovación en la organización territorial del Estado de Nicaragua. Aunque frente a las municipalidades la función más clara que cumplía era la de canal único de comunicación con el gobierno nacional, el hecho de ser un órgano de gobierno electo y no designado, lo colocaba en una posición de alta legitimidad.

68

Sin embargo, y tal vez por esa misma razón (el peso político relativo ante un gobierno nacional acosado por las crisis), el Consejo Departamental fue eliminado por las reformas de 1896 y en la nueva Ley Orgánica de Municipalidades de 1901.

En aquellas condiciones de fragilidad institucional (por ejemplo, el país tuvo dos Jefes de Estado en 1896), a juzgar por las reformas revisadas, la competencia que más interesaba conservar al Gobierno Central era el control del ejército, el servicio militar obligatorio y la posibilidad de poner la mayor cantidad de hombres sobre las armas en el tiempo más breve posible.

En contraste, las nuevas leyes ratificaron la titularidad de las municipalidades en las competencias de seguridad y orden interno. A tenor de las mismas, el alcalde era a la vez el jefe del cuerpo local de policía y el que autorizaba el pago del juez local.

d) El papel de los cuerpos deliberativos y consultivos.

Igual que en la etapa anterior, los cabildos u otros espacios para la consulta de las decisiones con la población no estaban sometidos a ningún tipo de normativa. Lo más parecido a estos mecanismos institucionales fueron las Juntas Locales creadas por la Ley Orgánica de 1894, de índole más administrativa que de interacción con la población.

Tomando en cuenta que estas Juntas también serían electas por la población, se puede deducir que detrás de la Ley Orgánica de 1894 se encontraba la intención de instaurar un régimen de gobierno local representativo, que eligiera instancias de gobierno desde el departamento hasta el nivel de aldeas de menos de 500 habitantes.

Las Juntas Locales iban a ser mini-municipalidades con alcalde, dos vocales y un síndico, con la misión de ejecutar las decisiones de las municipalidades, de recoger las demandas de los pobladores y de velar por el orden de la localidad. Sin embargo, la Ley Orgánica de 1901 las derogó al igual que a los Consejos Departamentales.