El actual proceso de transformación educativa —sus bases se encuentran en las discusiones y en los acuerdos del Congreso Pedagógico que culminó en la asamblea nacional de marzo de 1988— se apoyó en el reordenamiento jurídico del sistema educativo nacional, realizado a partir de la sanción de tres normas fundamentales. Se trata de la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos (Ley Nº 24.049), la Ley Federal de Educación (Ley Nº 24.195) y la Ley de Educación Superior (Ley Nº 24.521). Como sus aspectos centrales ya fueron reseñados en el capítulo II, solo se expondrá un breve balance de los comentarios recogidos en la bibliografía consultada y en las entrevistas realizadas.
La política educativa descentralizadora
indudablemente positivo que se encuentra presente tanto en la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos como en la Ley Federal de Educación. Esta política federalizadora, que se apoya en las recomendaciones de descentralización efectuadas por el Congreso Pedagógico de 1988, fue impulsada por el gobierno del presidente Carlos S. Menem (1989) y sostenida desde entonces por quienes estuvieron al frente de la cartera educativa, Antonio F. Salonia (1989-1992), Jorge A. Rodríguez (1992- 1996) y Susana B. Decibe (1996).
Al analizar ambas leyes, Alfredo M. van Gelderen les asigna un valor muy significativo por haber echado las bases de un sistema educativo federal, y destaca la importancia particular de la primera como orientadora del proceso transformador:
[...] en 1992 quedó iniciada, junto con la federalización escolar o del sistema no universitario, la transformación de la educación argentina (van Gelderen 1996, 44).
Dentro del mismo marco interpretativo, Antonio F. Salonia señala que el verdadero valor de la transformación se habrá completado cuando el proceso descentralizador alcance a los establecimientos de enseñanza mismos:
La descentralización no tiene terminal en las capitales de provincia, ni los vicios de las burocracias [...] son menos vicios porque ahora se entronicen en las jurisdicciones y desde allí ejerzan su dominio. La descentralización tiene nuevas etapas y son los espacios de las instituciones educativas donde culminan sus itinerarios (Salonia 1996, 99; lo destacado es del autor).
En síntesis, el proceso descentralizador, cuya primera etapa es la federalización del sistema educativo, implica la autonomía escolar. Puesto en otros términos, el rumbo general de la política educativa de los años noventa parece orientado por la obtención de mayores márgenes de autonomía institucional. Conviene hacer hincapié en este aspecto, que volverá a aparecer en el análisis de las políticas específicas y estrategias de desarrollo planteadas para los establecimientos terciarios.
Resulta oportuno señalar el carácter abarcador de la política descentralizadora. Tal orientación, en efecto, quedó plasmada en leyes generales que los entrevistados coinciden en valorar positivamente. La política educativa, en consecuencia, va a estar dirigida por un cuerpo normativo que, además, es el primero de carácter general aplicado al sistema de enseñanza. Para contextualizar de manera adecuada este hecho, se debe recordar la situación previa a la sanción de la Ley Federal de Educación:
El sistema de enseñanza argentino no tuvo una ley general que abarcara todos los servicios educativos, tanto los formales como los no formales, de modo que esta ley cubrió la gran carencia legislativa que había en el país. También en el nivel superior existía un vacío normativo: las universidades tenían su legislación, pero las restantes instituciones terciarias carecían de una ley específica (Salonia, entrevista personal).
Mientras que la orientación general de la política educativa no parece recibir observaciones, existen algunas dificultades específicas relacionadas con su implementación. En la primera de ellas se advierte sobre la necesidad de descentralizar también en esta etapa: una política educativa apoyada en un cuerpo legal que tiende a descentralizar el sistema de enseñanza no puede tener una ejecución centralizada. Puesto en otros términos:
Si la transformación educativa es responsabilidad exclusiva de los equipos tecnocráticos de los ministerios, no va a haber transformación educativa. Tienen que participar todos los protagonistas de la educación, pero se requiere de un gran valor político y cultural para favorecer la partici-
pación en la toma de decisiones (Salonia, entrevista personal).
La segunda observación crítica, muy vinculada con la formación docente pero aplicable al conjunto de la transformación educativa, se relaciona con la relativa ausencia de protagonismo institucional. Desde esta perspectiva se puede puntualizar:
La actual reforma educativa carece de una institución que pueda servir como modelo a seguir por las demás; para usar una expresión, «le falta una Escuela Normal de Paraná», el establecimiento que guió el desarrollo del normalismo en la Argentina (van Gelderen, entrevista personal).
Es importante destacar que ambas apreciaciones ayudan a comprender algunos de los problemas que enfrentan quienes conducen los establecimientos terciarios. En primer lugar, la obtención de mayores márgenes de autonomía institucional —la consecuencia de una aplicación descentralizada de la reforma educativa— frecuentemente choca contra severos controles oficiales. Por otro lado, la institucionalización de los documentos, propuestas y planes de reforma se relaciona con la necesidad de que los establecimientos cobren un protagonismo del que, hasta el momento, han carecido.
Los terciarios y el nivel superior
Según surge de la legislación, la enseñanza superior constituye una unidad funcional dentro del sistema educativo. Sus dos sectores institucionales, el terciario y el universitario, poseen rasgos comunes y diferenciales que las mismas leyes se encargan de marcar. Desde la perspectiva de los establecimientos terciarios, sin embargo, es posible recoger distintas observaciones generales que cuestionan —o al menos matizan— parte de las expresiones contenidas en la Ley de Educación Superior.
Un grupo importante de observaciones se vincula con la necesidad de integrar de manera efectiva los distintos sectores institucionales que participan en el sistema de educación superior:
Tiene que haber articulación entre el sistema universitario y el no universitario. Esta articulación se tiene que reflejar, inclusive, en una estadística común a todo el nivel superior (Taquini, entrevista personal).
La Ley de Educación Superior consagra las islas separadas dentro de la enseñanza superior: al hablar de «universitario» y «no universitario» mantiene la separación de las islas. Además, en su interpretación y aplicación pesa la tradición anterior. En este sentido, la Ley de Educación Superior es una ley universitaria más algunos artículos especiales sobre la educación terciaria (Salonia, entrevista personal).
La Ley de Educación Superior dejó de lado la figura de los terciarios. Parece que la educación superior está vista desde la universidad (Lammamy, entrevista personal).
En alguna medida, las apreciaciones anteriores dejan ver que la sola mención de los establecimientos terciarios dentro de una norma jurídica no equivale a su plena integración dentro de un sistema de enseñanza. Al destacar la estratificación institucional producida entre las universidades y los terciarios, los entrevistados apuntan al verdadero obstáculo que —más allá de las leyes— deben salvar los terciarios para fortalecerse como instituciones: su reconocimiento social y educativo. En este sentido, se pueden señalar las siguientes observaciones:
La sociedad argentina no aceptó el terciario, no hay una equiparación cultural entre las institucio- nes terciarias y las universitarias. Tanto es así que ahora hay Hotelería en algunas universidades (Belgrano, Morón, Quilmes), pero no son licenciaturas sino tecnicaturas universitarias. Esto genera un ambiente muy competitivo: todas las instituciones salen a «cazar» alumnos y resulta
muy duro competir por alumnos con las universidades privadas y nacionales (Lammamy, entrevista personal).
Muchos terciarios tienen un nivel mayor, como no lo tienen algunas universidades, pero los egresados de los terciarios, pese al verdadero nivel de sus estudios, no pueden hacer licenciaturas. Por ese motivo, para jerarquizar y elevar la formación de los terciarios no es necesario establecer jerarquías institucionales en cuya cúspide se encuentra la universidad (Salonia, entrevista perso- nal).
Si en las universidades se produce una caída de la matrícula de carreras cortas y esta se vuelca a los terciarios, las universidades se redefinen en sus funciones características: la investigación y la docencia superior (Taquini, entrevista personal).
En el aspecto institucional, las diferencias entre universidades e institutos de formación docente pasan por sus objetivos: en las universidades se busca formar investigadores y profesionales, en los institutos de formación docente se busca formar profesores. Sin embargo, la articulación entre los estudios terciarios y universitarios es más fácil desde la universidad hacia el terciario, pero no al revés, dado que el reconocimiento de materias no es simétrico (Pizzo, entrevista personal). Las carreras cortas no son carreras largas acortadas. Las universidades «mienten» cuando dicen que otorgan títulos intermedios con salida laboral (Sigal, entrevista personal).
En las opiniones anteriores hay un punto común que interesa destacar: la aceptación de la diferencia. Es decir, los entrevistados no proclaman la identidad entre los estudios terciarios y los universitarios, e incluso cuando apuntan contra de la jerarquía institucional dada, lo hacen para señalar que esta debe apoyarse en la auténtica jerarquía de los estudios, no en las denominaciones tradicionales. De acuerdo con todo lo anterior, se puede decir que el reconocimiento social y educativo de los terciarios resulta ambiguo. Por un lado, brindan servicios de enseñanza a la tercera parte de la matrícula del nivel superior; por otro lado, sus estudios se ofrecen en competencia con los de las universidades, cuyo mayor prestigio social las coloca en una posición de privilegio. Esta ambigüedad en cuanto a la aceptación de los institutos terciarios es bien advertida por los entrevistados y aparece reflejada en el siguiente grupo de observaciones:
Las instituciones terciarias no universitarias provienen, en su mayoría, de los establecimientos de enseñanza media —los ciclos superiores de la Escuela Normal— y de los institutos técnicos de nivel superior [...] Sin embargo, la universidad fue incorporando de a poco carreras cortas o medianas dentro de su estructura académica (Salonia, entrevista personal).
Los estudiantes no necesariamente buscan calidad educativa sino un título para salir a trabajar y si preguntan qué instituto es bueno, es porque los aranceles son muy diferentes y las posibilidades de insertarse en el mercado laboral también varían según las instituciones. Mientras la univer- sidad acorta sus licenciaturas a cuatro años, los terciarios siguen ofreciendo tecnicaturas de tres años, pero crecen porque la gente busca algo corto y que sirva para trabajar (Lammamy, entrevis- ta personal).
Con el conjunto de observaciones apuntadas hasta aquí se puede ampliar lo señalado al principio de la sección: las disposiciones de la Ley de Educación Superior no alcanzan por sí mismas para fortalecer institucionalmente a los establecimientos terciarios, cuyo déficit más amplio deriva de su ambiguo reconocimiento social y educativo. Lo anterior no significa, sin embargo, que el marco
jurídico no importe en el desarrollo de las instituciones. Este aspecto es el que se rescata, por ejemplo, en las siguientes observaciones:
Los terciarios tienen todas las frustraciones y potencialidades que la sociedad le otorga a la educación en general. Su transformación y la de la enseñanza superior requieren de distintos elementos, el primero de los cuales —la ley— está en vigencia. Se la podrá corregir o mejorar, pero al menos existe una ley aprobada y discutida (Salonia, entrevista personal).
Hoy existe una Ley de Educación Superior. Antes había una ley de universidades nacionales, una ley de universidades privadas, una ley de universidades provinciales y un sinnúmero de disposiciones ministeriales que regulaban la actividad de los profesorados y de los institutos técnicos terciarios (Taquini, XI Reunión de Colegios Universitarios).
En síntesis, se puede decir que el cuadro normativo descentralizador en que se desenvuelve la educación argentina desde principios de la década del noventa apunta, como política general, a la autonomía institucional. Por su parte, como se verá en los apartados siguientes, este concepto sirve para estructurar gran parte de las políticas y estrategias particulares que se orientan al desarrollo del sector terciario. En el contexto así definido, el desafío de los terciarios pasa por institucionalizar su inclusión dentro de la estructura legal del sistema educativo argentino, capitalizando favorablemente los aspectos que sirven para diferenciarlos de las universidades. Para lograr ese fortalecimiento institucional, los terciarios cuentan, en definitiva, con dos elementos, uno propicio (el nuevo marco normativo del sistema) y otro adverso (su ambigua aceptación social y educativa).