OBJETIVOS METAS
1 Erradicar la pobreza extrema y el hambre
1.A
Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015,
la proporción de personas con ingresos inferiores a un dólar por
día
1.B
Lograr el empleo pleno y trabajo decente para todos, incluidas las mujeres y los
jóvenes
1.C
Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas
que padecen hambre
2 Enseñanza primaria universal
2.A
Asegurar que, en 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan
terminar un ciclo completo de enseñanza primaria
3
Promover la igualdad entre sexos y empoderar
a la mujer
3.A
Eliminar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria, preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles de
la enseñanza antes del 2015
4
Reducir la mortalidad de los niños menores de
5 años
4.A
Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de
niños menores de cinco años
5 Mejorar la salud materna
5.A
Reducir un 75% la tasa de mortalidad materna entre 1990 y
2015
5.B
Lograr, para 2015, el acceso universal a la salud
reproductiva 6 Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades 6.A
Haber detenido y comenzado a reducir la propagación del
VIH/SIDA en 2015
6.B
Lograr, para 2010, el acceso universal al tratamiento del VIH/SIDA
de todas las personas que lo necesiten 6.C Haber detenido y comenzado a reducir, en 2015, la incidencia de la malaria y otras enfermedades graves 7 Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
7.A
Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales, reducir la pérdida de recursos del medio
ambiente
7.B
Haber reducido la pérdida de diversidad biológica en
2010
7.C
Reducir a la mitad, para 2015, la proporción de personas sin acceso
sostenible al agua potable y servicios básicos de saneamiento 7.D Haber mejorado considerablemente, en 2020, la vida de al menos 100 millones de habitantes de barrios marginales 8
Fomentar una alianza mundial para el
desarrollo
8.A
Atender las necesidades especiales de los países menos desarrollados, los países sin litoral y los pequeños
Estados insulares en vías de desarrollo
8.B
Continuar desarrollando un sistema comercial y financiero abierto, basado
en reglas establecidas, predecible y no discriminatorio
8.C
Lidiar en forma integral con la deuda de los
países en vías de desarrollo
8.D
En cooperación con el sector privado, hacer
más accesible los beneficios de las nuevas tecnologías, especialmente las de información y comunicaciones
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Por supuesto, no se trata de desconocer el rol que ha jugado cada gobierno en el planteamiento y ejecución de determinadas políticas sociales, ni tampoco desconocer cada aspecto concreto que a través de los diversos organismos y programas que se han desarrollado a lo largo de estos más de cincuenta años de promoción del desarrollo y bienestar social, se trata más bien de ubicar, en relación a determinadas políticas, en el curso del desarrollo de las mismas, cierta relación guardada entre aquellas políticas y algunos organismos destacados que las han promovido o simplemente ejecutado.
Una cuestión cardinal para no perder de vista, la cual determina en gran medida el curso del análisis, tiene que ver con el hecho de que las políticas y estrategias establecidas en el ámbito nacional no sobrepasan los marcos generales establecidos en el ámbito global, todo lo contrario, lo que se aprecia es más bien que se expresan con mucha más riqueza, extendiendo y profundizando de tal forma hacía diversas direcciones lo estipulado en el ámbito global.
De tal forma que, como sucede en el campo de la política general, es decir de manera global, no encontramos planteamientos u orientaciones políticas en relación a la lucha por superar la pobreza hasta entrado el año 2000. Antes de esto, tal como acontece en el ámbito global, lo que se perciben son políticas con un sentido de mitigar o hacerle frente a la pobreza y no al de erradicarla totalmente (ver esquema 1).
Así las cosas, vemos surgir y desarrollarse, antes de 1980, organismos como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto Nacional para Programas Especiales de Salud (INPES) -más adelante el Instituto Nacional de Salud (INS)-, el Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL) y el Instituto de Crédito Territorial (ICT), entre otros, los cuales en asocio con los distintos ministerios propugnaron por hacerle frente, desde diversos ángulos, a los factores asociados a la pobreza o, en otros términos, fomentar el desarrollo y el bienestar atendiendo determinados asuntos fundamentales de carácter social.
Desde el ICBF, por ejemplo, se impulsaron, en la perspectiva de promocionar el bienestar de la familia y sobre todo de la infancia, los primeros Programas de Asistencia Infantil (PAI) mediante los Centros de Atención Integral Preescolar (CAIP) y los Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB), así como también, se promovió y puso en marcha políticas de enriquecimiento y subvención de alimentos, como es el caso de la elaboración y distribución de la conocidísima bienestarina.
Desde el ICT se contribuyó, mediante la Política Nacional de Vivienda (PNV), a orientar, dirigir, coordinar y sobre todo financiar aspectos fundamentales para la puesta en marcha de la ejecución de vivienda y programas afines.
Desde el Instituto Nacional para Programas Especiales de Salud y el Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL) se establecieron políticas de impacto social para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos a nivel nacional, en relación con las condiciones habitacionales, el abastecimiento de agua, el alcantarillado y la nutrición, así como también campañas preventivas y curativas de enfermedades altamente contagiosas.
Programas como el de Construcción de Acueductos y Alcantarillados -Plan Nacional de Acueductos y Alcantarillados urbanos (PNAAU) y el Plan de Acueductos Rurales (PAR)-, la Política de Promoción, Planeación y Control del Desarrollo Urbano (PPPCDU), la Política de Mejoramiento de las Condiciones Habitacionales e Higiénicas (PMCHH), el Programa Integrado de Nutrición Aplicada (PILA), el Programa Nacional de Educación y Complementación Alimentaria (PNECA), la nueva Política de Salud (PS) a través de centros zonales integrales de
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salud y las Campañas de Erradicación de Enfermedades (CEE) como el paludismo, la fiebre amarilla, la viruela, entre otras, hacen parte de las muchas iniciativas que se desarrollaron a través de dichos organismos.
Por su parte desde las direcciones seccionales de educación se promovieron los Planes de Emergencia en Materia de Enseñanza Pública (PEMEP), los Planes de Construcción Escolar (PCE), la Política Educativa (PE) de acuerdo a los requerimientos productivos y sus posteriores reformas, los Programas de Educación para Adultos (PEA), de Estudiantes de Talento (PET), de Fomento a la Cultura y los Deportes (PFCD), etc., con los que se promovió la educación y la cultura, enfrentando de tal forma los altos niveles de analfabetismo y las bajas tasas de escolaridad. Encontramos, además, para la época señalada, importantes iniciativas de establecer una política social, general, encaminada a beneficiar a los más pobres, como aconteció bajo el mandato de Alberto Lleras Camargo en donde se planteó el Programa de Desarrollo Social (PDS)71.
Así como también significativos esfuerzos por establecer políticas nacionales para hacerle frente al problema de la desnutrición, como es el caso del Plan de Alimentación y Nutrición (PAN) y el programa de Desarrollo Rural (DRI) con los que se impulsó la mejora de las condiciones alimenticias y nutricionales de la población vulnerable o de bajos ingresos en el campo y la ciudad a partir de 1975.
En los siguientes diez años se aprecia una notoria extensión en muchas de estas políticas, con lo que, en términos generales, no se realizan modificaciones sustanciales respecto a lo establecido inicialmente. Ni tan siquiera a lo que respecta la medición y estimación de la pobreza, pues en el mejor de los casos ésta era percibida según los indicadores asociados a cada uno de los componentes relacionados a las condiciones de vida que se intentaban mejorar con las políticas arriba señaladas o, en términos generales, mediante los indicadores generales económicos como el PIB.
Aunque es preciso indicar, así mismo, que en gobiernos como el de Betancur se establece el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) con el fin de promover el progreso y la seguridad económica en las partes subdesarrolladas, así como también los Programas de Vivienda Popular (PVP) y el Plan Nacional de Supervivencia y Desarrollo de Niño (“Supervivir”) con el que se buscó mermar sustancialmente las altas tasas de mortalidad infantil72.
No es sino hasta el gobierno de Virgilio Barco, un poco antes de 1990, en donde se plantea por primera vez una clara y sistemática política de servicios sociales básicos para los pobres, enmarcada precisamente en un Plan de Lucha contra la Pobreza y la Generación de Empleo (PLPGE), en donde es planteado, por ejemplo, el Programa de Universalización de la Educación Básica Primaria (PUEBP), el Plan para Satisfacer las Necesidades Básicas en Salud de la población (PSNBS), de Asentamientos Humanos (PAH) y de Seguridad Alimentario (SA).
Igualmente, en 1988 se realiza la primera medición por parte del DANE de la pobreza a nivel nacional, disgregada para 13 ciudades, estableciéndose canastas normativas de alimentos para cada
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Se ha de tener muy en cuenta que, tal como acontecía en el ámbito global, en Colombia los presupuestos macroeconómicos según los cuales a mayor incremento de la riqueza nacional se obtenía de manera directa un beneficio igualmente mayor para el conjunto de la población, predominaba en la forma de concebir el desarrollo, o lo que es lo mismo, que al generar mayores niveles de crecimiento económico así mismo se impactaba, en general, positivamente sobre las condiciones de la población en su conjunto; relación que hoy sabemos no era tan directa y mucho menos tan determinante para el fomento del desarrollo humano
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Mucha de la información suministrada en este apartado ha sido tomada de los diversos Planes de Desarrollo, así como también de dos informes preparados para el banco Mundial sobre la pobreza en Colombia para el año 1989 y 1996
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una de las ciudades, con base en requisitos nutricionales establecidos por la FAO y adaptados por el ICBF73, y se generan líneas de pobreza y pobreza extrema74, todo esto se hace a partir de la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1984/85. Para el sector rural se tomó como base la información disponible de la Encuesta Nacional de Alimentación y Nutrición de 1981, sin embargo no se ha encontrado registro de su metodología.
Sin embargo, también se ha de considerar que para el año 1987 se inician las primeras estimaciones de pobreza según la perspectiva de las Necesidades Básicas Insatisfechas75.
Es entonces a partir de 1990 cuando vemos desarrollarse propiamente dichas estimaciones de pobreza en relación con las perspectivas más influyentes que se presentan en el ámbito internacional. Así mismo, vemos surgir diversas iniciativas, todas dirigidas en calidad de estrategias para disminuir la pobreza, promovidas a través de políticas u orientaciones nacionales desde la presidencia de la república, tal es el caso del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social (FSES), el Programa de Juventud, Mujer y Familia, el Programa de Auxilio al Anciano, entre otros. Todo gracias a lo cual ayuda a desarrollar posteriormente el Plan de Seguridad Social Integral. Para 1998 es realizada la segunda medición por parte del DANE de la pobreza a nivel nacional, disgregada esta vez para 23 ciudades76, en donde además del cambio de la base estadística y la formulación de estimaciones agregadas, también se reformuló la metodología para la estimación. Se tomó como referencia ya no el 25% de la población más pobre sino el 90%; a los anteriores criterios nutricionales para el establecimiento de la canasta normativa se le agregó uno nuevo: si el gasto en un alimento representaba más del 5% del total del gasto del grupo al que pertenece, entonces ese alimento entraría en la canasta y para la estimación de las líneas de pobreza se realizó de una manera distinta77. Todo esto a partir de la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1994/95.
Posterior a ello, al entrar en al año 2000, se observa una significativa profundización y extinción de los diagnósticos y caracterizaciones de la pobreza en Colombia, hasta el punto de considerar la pobreza en relación con el tema de la desigualdad económica y social.
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Para ello se tomó como población de referencia en cada ciudad el 25% más pobre según el gasto per cápita, estableciendo de tal forma canastas normativas que se supone satisfacían las necesidades nutricionales a un costo mínimo. Los alimentos incluidos en ellas debían respetar tanto el criterio de los hábitos alimenticios de los hogares de las diversas ciudades como también el que cada uno de ellos debía de cumplir alguna de las siguientes condiciones: i) ser consumido por el 30% o más de los hogares, ii) representar por lo menos el 1% del total de gastos en alimentos, iii) aportar como mínimo el 1% total de calorías o proteínas consumidas, iv) representar el 0.5% o más del peso total de los alimentos adquiridos por los hogares y v) representar un consumo proteínico y calórico balanceado respecto a su origen, esto es, que el consumo de las proteínas de origen animal fuese de 20% a 45%, el de las grasas de 20% al 30%, proteínas entre 8% y 12%, calorías de carbohidratos entre 55% y 65%. En Metodología de medición y magnitud de la pobreza en Colombia, pág. 25
74
Para dicha estimación se realizó primero el cálculo de las líneas de pobreza extrema (las cuales en nuestro país son tratadas desde sus inicios como “líneas de indigencia”), para luego, según dicha estimación, proceder a calcular las correspondientes líneas de pobreza por el inverso del coeficiente de Engel, es decir, con el coeficiente Orshansky. Se ha de considerar, además, que la estimación de las líneas de pobreza extrema se definieron inicialmente a través del valor de la canasta normativa de alimentos evaluado a precios implícitos arrojados por la Encuesta de Ingresos y Gastos (cociente entre el gasto en cada alimento y la cantidad consumida), sin embargo el DANE las evalúo en últimas a precios del mercado (según la determinación del IPC). Finalmente, se ha de tener en cuenta que no fueron calculadas las líneas de pobreza y pobres extrema para las demás cabeceras municipales ya que no figuraban en la encuesta, con lo que se dejó en manos de cada organismo definirlas (el DNP, por ejemplo, las estimó con base en las nueve ciudades más chicas de las trece disponibles). Ibíd.
75
La pobreza en Colombia, un estudio del Banco Mundial, pág. 8
76
Las nuevas ciudades fueron: Tunja, Florencia, Riohacha, Sincelejo, Quibdó, Ibagué, Santa Marta, Popayán, Armenia y Valledupar.
77
Se utilizó una ecuación de la forma GA = K + E . In (GT), donde “GA” es el gasto en alimentos, “K” una constante, “E” el nuevo Engel y “GT” el gasto total
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Tan es así que se plantea en el 2006 un estudio detallado sobre la forma de medir la pobreza y las estimaciones realizadas para Colombia en relación a cada una de ellas (Metodología de medición y magnitud de la pobreza en Colombia), en donde se es analizado: i) las medidas subjetivas de la pobreza; ii) las medidas no monetarias, entre ellas a) el hambre y la desnutrición, b) el índice de desarrollo humano (IDH), c) el índice de pobreza humana (IPH), d) las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), e) el índice de condiciones de vida (ICV) y f) el SISBEN; iii) las medidas monetarias utilizadas internacionalmente, entre ellas a) la mitad del ingreso mediana (medida relativa), b) un dólar y dos dólares PPA per cápita/día, c) líneas de indigencia y de pobreza vía canasta normativa (estas dos últimas medidas absolutas), y d) pobreza con enfoque de género; además de esto, iv) se desarrollan mediciones de líneas de indigencia y de pobreza (y otros indicadores monetarios), como también, v) se plantean derroteros sobre la evolución de la pobreza y la desigualdad.
Además de esto, se alcanza una definición a través del DNP de la pobreza considerando su carácter multidimensional, como “un estado de privación del bienestar no solo material (consumo de alimentos, vivienda, educación, salud, entre otros) sino que se refiere también a otras esferas de la vida: inseguridad personal y de los bienes; vulnerabilidad a la salud, a los desastres y a las crisis económicas; exclusión social y política; y libertad de realizaciones de capacidades”78
Y lo que es más importante, se concibe el trato de la pobreza no ya bajo la forma de atenuarle o mitigarle, sino más bien claramente como un propósito para superarle: “la principal contribución de la Misión -se nos dice-, es que supera los diagnósticos tradicionales que caracterizan y califican la pobreza, y se arriesga a proponer estrategias orientadas a la superación de los componentes transitorios, idiosincráticos y crónicos de la misma y a sugerir políticas que permitan lograr, no sólo el alivio, sino la superación de la pobreza y la desigualdad”79
Es decir, se plantea una sistemática y extensa política en materia de identificación y estimación de la pobreza a nivel nacional, en la perspectiva de la política global de establecer estimaciones y estrategias nacionales para avanzar en la superación de la pobreza absoluta, establecida en la época de los noventa. Es en este contexto que surge entonces la Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD), de donde saldrán la mayoría de planteamientos y directrices políticas en relación al tema de la superación de la pobreza, que encontramos hoy en día ampliamente desarrollados en los presupuestos de las políticas existentes. En suma, es establecida una clara política de identificación, análisis y estimación de la pobreza, para la formulación, así mismo, de políticas determinadas frente a los resultados hallados (ver cuadro 16).
Gracias a lo cual encontramos planteados más adelante medidas como las establecidas a través de la Misión para el Empalme de las Series Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP), la cual en relación a la estimación y medición de la pobreza fue concebida para empalmar las diferentes series estadísticas relacionadas con la pobreza y desigualdad existentes a la fecha, ofreciendo así valores estandarizados bajo los cuales se pudieran generar agregados comparativos80, y estrategias concretas en el ámbito nacional para avanzar en la superación de la pobreza como es el caso de la Red de Protección Social para la superación de la Extrema Pobreza (Red JUNTOS) -luego Red Unidos-, el Sisben, entre otro, en donde son asumidas las metas presentes en los Objetivos de Desarrollo del Milenio y en el programa Visión Colombia 2019 para la reducción
78
Metodología de medición y magnitud de la pobreza en Colombia, pág. 5
79
Pobreza y desigualdad en Colombia, diagnóstico y estrategias, pág. 16
80
Misión la cual fue impulsada por el DNP en apoyo del DANE y con colaboración del Banco Mundial y la CEPAL. En
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CUADRO 16.
INVESTIGACIONES Y PUBLICACIONES DE LA MISIÓN PARA EL DISEÑO