LAS OBRAS HIDRÁULICAS

Ya en el siglo XVIII el movimiento ilustrado había propugnado e iniciado una política de obras hidráulicas que se plasmó en la construcción de im- portantes canales, como el Imperial de Aragón (1768), pensamiento y acción que se prolonga en el siglo xix (Canal de Castilla, 1831) siguiendo la Ins- trucción de Javier de Burgos a los Subdelegados de Fomento.

Con el liberalismo económico radical de la Revolución de 1868, no muy proclive al protagonismo del Estado, como acredita el Decreto de 14 de noviembre de 1868 («el Estado seguirá construyendo obras mientras la opinión pública lo exija, pero sólo en un caso: cuando una necesidad imperiosa, ge-

neral, plenamente demostrable lo justifique y la industria privada no pueda acometer tal empresa»), se interrumpe casi por completo la acción pública de realización o apoyo a las obras hidráulicas, que va a renacer, no obstan- te, con la Ley de 29 de diciembre de 1876.

Esta Ley sienta las bases de la legislación general de obras públicas y supone una primera e importante rectificación de los anteriores radicalismos inhibicionistas, cambio de rumbo que se plasmará en la Ley Gamazo de 27 de julio de 1883 con subvenciones para las obras hidráulicas de hasta el 30 por 100 del presupuesto de las obras y premios directos a los concesionarios en función de los caudales de agua utilizados.

S. M A R T Í N - R E T O R T I L L O ha puesto de relieve que, a principios del siglo xx, la política de obras hidráulicas adquirirá mayores proporciones tras los primeros congresos de agricultores y labradores y los esfuerzos de los rege- neracionistas, entre los que sobresalen Macías Picavea y Joaquín Costa. Al entusiasmo del primero, Catedrático de Geografía y autor, en 1891, de la obra El problema nacional f«Hay que atreverse a restaurar magnos lagos como verdaderos mares interiores de agua dulce, multiplicar vastos pantanos (...) sin devolver al mar, si se puede, ni una sola gota de agua»], seguirá el titáni- co esfuerzo del notario aragonés Joaquín Costa, que consagró su vida a la política hidráulica, reclamando la realización directa por el Estado, sin con- cesionarios interpuestos, de obras para riegos, sobre todo, en Aragón.

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En ese clima se aprobará la Ley Gasset de 7 de julio de 1911, sobre construcción de obras hidráulicas con destino a riegos y de defensa y en- cauzamiento de las corrientes, a la que complementarán la Ley Cambó de 24 de julio de 1918, sobre auxilios para la desecación de lagunas y marismas, y el Decreto-ley de 28 de julio de 1928, sobre obras de regulación de co- rrientes, y el Decreto de 19 de abril de 1928, complementario del anterior.

La Ley Gasset regulaba distintos procedimientos para la ejecución de las obras de riego: la ejecución por el Estado con auxilio de las localidades inte- resadas; la ejecución por asociaciones o empresas con auxilio del Estado, y, finalmente, la ejecución por cuenta exclusiva del Estado.

En las obras ejecutadas por el Estado con el auxilio de los particulares, la aportación de éstos es distinta según se trate de nuevos regadíos, en que el Estado ejecuta siempre la obra, debiendo comprometerse las localidades y los particulares interesados a contribuir, al menos, con el 50 por 100 del coste de la misma, o de mejora y ampliación de otros ya existentes, en cuyo caso las relaciones con los beneficiarios se establecen, fundamentalmente, con las comunidades de regantes legalmente constituidas, que garantizan al Estado una aportación del 20 por 100 durante la ejecución de la obra, más otro 40 por 100, como mínimo, que, debidamente incrementado por el interés que se fije, se satisfará en veinte anualidades. Estas cantidades se refieren a la financiación de las obras principales, pues la llamada red secundaria de riego corre exclusivamente a cargo de los propietarios interesados.

Las obras realizadas exclusivamente por el Estado han de sujetarse a las exigencias formales de la legislación general de Obras Públicas de 1877, que ya obligaba a la inclusión en los Planes Generales de Obras Públicas de cual- quier obra que hubiese de ser costeada con cargo a los Presupuestos Gene- rales del Estado.

En cumplimiento de la Ley Gasset se aprobó el primer Plan de Obras Hi- dráulicas por Real Decreto de 25 de abril de 1902, que era un simple progra- msa de inversiones, como los demás Planes de Obras Públicas; plan que estu- vo vigente hasta 1926, en que se crean las Confederaciones Hidrográficas. Muy distinto fue el Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1936, obra del Centro de Estudios Hidrográficos, creado en 1933 y dirigido por el Ingeniero Pardo, continuador del pensamiento de Costa. Es éste un Plan que trasciende ya el simple programa de inversiones y que marca unos objetivos de política hidráu- lica fundamentalmente dirigidos al trasvase de agua hacia las zonas medite- rráneas, más aptas para los cultivos de regadío y más escasas de aguas.

Tras la Guerra Civil, y siguiendo el esquema de la Ley de 1877, se aprobó un nuevo Plan General de Obras Públicas (Ley de 11 de abril de 1939), toda- vía vigente, al que se siguen incorporando por leyes singulares obras aisladas, mientras que en otros casos se dictan leyes especiales para determinadas actuaciones, como en el caso del trasvase Tajo-Segura, previsto por la Ley aprobatoria del XI Plan de Desarrollo (Ley 1/1969, de 11 de febrero) y regu- lado por Ley de 19 de junio de 1971.

No obstante estos importantes antecedentes, la Ley de Aguas de 1985 no estableció una regulación sistemática y completa de la obra hidráulica, a la que se refirió de forma incidental: al atribuir a los Organismos de cuenca «el proyecto, la construcción y explotación de las obras realizadas con cargo a los fondos propios del Organismo y las que les sean encomendadas por el Estado» fart. 21.1. d)]; al regular el régimen económico-financiero de la uti-

LAS AGUAS TERRESTRES 125 lización del dominio público hidráulico estableciendo un canon con el que se pretende que el Estado recupere la inversión realizada (art. 106), y, final- mente, al regular el régimen de la concesión de aprovechamiento de aguas permitiendo al concesionario realizar las obras necesarias para la utilización de la concesión (art. 57.6). Por ello, como señaló la Exposición de Motivos de la Ley 46/1999, de reforma de la Ley de Aguas de 1985, era necesario regular la obra hidráulica como modalidad singular y específica de la obra pública, lo que se hizo y se recoge ahora en el Título VIII del Texto Refun- dido de la Ley de Aguas, aprobado Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

Son o b r a s hidráulicas todas las dirigidas a la construcción de bienes inmuebles que de forma directa o indirecta estén relacionadas con el apro- vechamiento y protección del demanio hidráulico, esto es, las obras de cap- tación, extracción, desalación, almacenamiento, regulación, conducción, control y aprovechamiento de las aguas; las de saneamiento, depuración, tratamiento y reutilización de las aprovechadas; la recarga artificial de acuí- feros; la actuación sobre cauces, corrección del régimen de corrientes y la protección frente a avenidas tales como presas, embalses, canales de ace- quias, azudes, conducciones y depósitos de abastecimiento a poblaciones; instalaciones de desalación, captación y bombeo; el alcantarillado; colecto- res de aguas pluviales y residuales; instalaciones de saneamiento, depuración y tratamiento; estaciones de aforo; piezómetro; redes de control de calidad; diques y obras de encauzamiento y defensa contra avenidas; todas aquéllas necesarias para la protección del dominio público hidráulico.

La competencia para la realización de las obras hidráulicas corresponde al Estado, cuando se trata de obras de interés general, y a las Comunidades Autónomas o Entidades locales, según determinen los Estatutos y la legis- lación de régimen local.

El Estado puede gestionar directamente la construcción de la obra hi- dráulica a través de los órganos competentes del Ministerio de Medio Am- biente, de las Confederaciones Hidrográficas, de las Comunidades Autó- nomas, cuando se suscriba el correspondiente convenio específico, o mediante la encomienda de gestión regulada en la Ley de Procedimiento Administrativo Común, o, finalmente, a través de sociedades estatales. Estas sociedades se crean por acuerdo del Consejo de Ministros para la construc- ción, explotación o ejecución de la obra pública hidráulica. Posteriormente, el Estado suscribe con ellas convenios en los que se especifican, entre otros extremos, el régimen de construcción o explotación; las potestades de la Administración para el control, dirección e inspección de las obras, y las aportaciones económicas que haya de realizar el Estado. Estas sociedades, en cuanto no ejecutan directamente la obra pública, sino que se limitan a contratar con terceros su realización, están sometidas a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas en lo relativo a los actos preparatorios y procedimientos de selección de contratistas, aunque sus contratos son, en todo caso, contratos privados.

La explotación, conservación y mantenimiento de las obras hidráulicas podrá encomendarse a las Comunidades de Usuarios, a las Juntas centrales

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de usuarios o a las Comunidades generales la explotación y mantenimiento de las obras hidráulicas que les afecten. Para ello será necesario o bien suscribir el correspondiente convenio en el que se determinen las condicio- nes de la encomienda de gestión, o bien un contrato de concesión de explo- tación de las obras hidráulicas. El precio de las obras así ejecutadas y fi- nanciadas por el Estado deberá ser abonado por los beneficiados con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el repar- to de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que re- glamentariamente se determine; previsión que ha sido desarrollada por el Reglamento de Dominio Público Hidráulico de 11 de abril de 1986 (arts. 301 y 303), que dispone que el valor unitario de aplicación individual de cada sujeto obligado vendrá dado en unidades de superficie cultivable, cau- dal, consumo de agua, energía o cualquier otro tipo de unidad adecuada al uso de que se trate. De esta forma, los beneficiados por las obras de regu- lación de aguas superficiales o subterráneas realizadas total o parcialmen- te a cargo del Estado satisfarán un canon destinado a compensar la apor- tación del Estado y para atender los gastos de explotación y conservación de tales obras. Asimismo, los beneficiados por otras obras específicas rea- lizadas íntegramente a cargo del Estado, incluidas las de corrección del deterioro del dominio público derivado de su utilización, satisfarán por la disponibilidad o uso de agua una exacción destinada a compensar los cos- tes de inversión y para atender los gastos de explotación y conservación de tales obras.

Además de la gestión directa, la Administración puede realizar y explo- tar las obras, indirectamente, mediante concesiones a terceros distintos de los anteriores beneficiarios. El contrato de concesión de construcción y explotación de obras hidráulicas, regulado ahora en el Capítulo III del Tí- tulo VIII del Texto Refundido de la Ley de Aguas, tiene por objeto la cons- trucción, conservación y explotación de las obras e infraestructuras vincu- ladas a la regulación de los recursos hidráulicos; a su conducción, potabilización y desalinización; y al saneamiento y depuración de las aguas residuales. La contraprestación al concesionario que financia la obra con- siste en el derecho a percibir la tarifa de los usuarios que fija la Adminis- tración y que debe cubrir los gastos de funcionamiento, conservación y administración; la recuperación de la inversión, y el coste del capital; precios de tarifa a los que en determinados casos, cuando se den razones de interés público, rentabilidad social o uso colectivo, se suma una subvención o com- pensación económica de la Administración titular.

Asimismo, cuando la obra es a cargo de la Administración, o la parte que ésta debe abonar no está compensada con lo que se va a percibir por las tarifas, se dispensa la prohibición de aplazar el precio bajo sanción de nulidad si no consta la previa existencia del crédito (lo que está previsto en el artículo 14.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Adminis- traciones Públicas). Se sigue así la línea de lo que se ha denominado «mo- delo alemán» del contrato de obras, consistente en facultar, una vez con- cluida y recibida la obra, el aplazamiento del precio total en distintas anualidades, a las que obviamente habrá de añadirse el pago de los corres- pondientes intereses, lo que ha permitido alcanzar, aunque de forma poco

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ortodoxa, los objetivos de convergencia europea en materia presupuestaria y deuda pública, a base de remitir a presupuestos futuros el pago de las cantidades aplazadas.

La Ley permite, asimismo, imponer al concesionario de la obra hidráu- lica la cesión obligatoria a un tercero de un porcentaje de la construcción, representativo al menos del 30 por 100 de su valor total, debiéndose esta- blecer razonadamente en el Pliego de cláusulas particulares. Es la misma previsión contenida en el artículo 131 de la Ley de Contratos para las con- cesiones de obras públicas.

El plazo previsto para la explotación de la obra será el establecido en el pliego de cláusulas administrativas particulares sin que pueda exceder en ningún caso de setenta y cinco años, el mismo límite que la Ley de Contratos establece para el contrato de gestión de servicios públicos y que coincide con el prescrito en la Ley de Aguas como duración máxima de las conce- siones de aprovechamiento.

A la vista de la participación del capital privado en la realización de obras hidráulicas, resulta necesario plantear la cuestión de su titularidad. Si, de acuerdo con el artículo 115 de la Ley de Aguas, las obras hidráulicas pueden ser de titularidad pública o privada, ¿significa esto que las obras realizadas por el concesionario de una obra hidráulica o de un aprovecha- miento de aguas son de su propiedad? Conforme a la Ley Gasset de 1911, la propiedad de las obras ejecutadas por el Estado sin auxilio alguno se atribuía a éste (STS de 4 de noviembre de 1958), mientras que aquellas en las que habían participado los usuarios, y una vez amortizadas por ellos, pasaban a ser propiedad exclusiva de los propietarios o comunidades. Pero esta solución es algo simplista, pues, al ser las obras hidráulicas soporte de las aguas, deben seguir el régimen de éstas y entrar en el dominio público, en analogía con lo dispuesto sobre los álveos y cauces de los ríos, que es lo que vienen a ser, en último término, aunque de origen artificial. En defini- tiva, abstracción hecha en materia de riegos de las redes secundarias de acequias y desagües propiedad de la Comunidad de regantes o propiedad particular del dueño del terreno, todas las demás obras principales —panta- nos, canales, redes principales de riego— son de dominio público, sin que pueda admitirse otra titularidad privada que la derivada del título conce- sional y por el plazo en él establecido ( M A R T Í N - R E T O R T I L L O ) . Así lo establece ahora el Texto Refundido de la Ley de Aguas al prescribir que las obras, bienes e instalaciones que realice el concesionario sobre el dominio público serán utilizados, ocupados y gestionados por el concesionario hasta que expire el plazo para el que se otorgó la concesión, momento en que rever- tirán a la Administración Pública competente (art. 134).

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CAPÍTULO V