OBSERVACIONES FINALES

En la última década, los PTCs han emergi- do en la región como una de las innova- ciones importantes de la agenda social y particularmente de la estrategia de lucha contra la pobreza. Importa saber en qué medida y en qué condiciones podrá inte- grar, de forma permanente, la nueva agenda social que parece emerger en América Latina, bajo el signo de las nue- vas estrategias de desarrollo y consolida- ción democrática. La situación paradójica de estos programas justifica la pregunta. Los PTCs surgen y se implantan en América Latina cuando ya perdía fuerza y sentido la oposición universalismo versus focalización, que, hacia mediados de los años noventa, polarizara estéril- mente el debate acerca de programas contra la pobreza. Y reflejan cambios más generales de paradigmas y matri- ces cognitivas que, desde los últimos diez años, vienen marcando el pensa- miento sobre políticas sociales y pro- gramas de reducción de la pobreza, al

menos en su planificación. De un lado, la extensión de los derechos sociales, como fundamento de las policies, que acompañaban la reciente ola de demo- cratización de América Latina. De otro, la evolución intelectual que había comen- zado con estrechos y limitados conceptos de pobreza e inclusión social predomi- nantes con el signo del neoliberalismo de los años ochenta, ha ido evolucionado hacia conceptos más amplios de solida- ridad y cohesión social.

La misma evolución de los PTCs retrata este movimiento más general. Como hemos mencionado anteriormente, los programas más recientes, llamados de tercera generación, ya reflejan los nue- vos valores y conceptos resituando el lugar y el papel de las transferencias en el sistema general de protección social cuando actúan bajo el concepto multidi- mensional de pobreza y cuando articu- lan incentivos monetarios a las activida- des de apoyo y desarrollo social de las familias.

Sin embargo, como se ha visto a lo largo de este estudio, la positiva evolución con- ceptual y de diseño de los PTCs todavía no se ha expresado en sus resultados, que permanecen modestos o casi nulos. Es verdad, como vimos, que las eviden- cias muestran efectos de mitigación de la pobreza y de reducción de la desigual- dad en varios países. Y eso es de una importancia sin parangón en una región que es marcadamente desigual. No deja de ser notable el aumento y la estabili- Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

zación del nivel de consumo de los gru- pos en extrema pobreza, en países como Brasil y México, garantizando un amplio apoyo y legitimidad a sus PTCs. Sin embargo, las informaciones dispo- nibles muestran también que no sólo los bajos valores de las transferencias son incapaces de sacar de hecho a las familias de la situación de pobreza sino que los efectos sobre el ingreso son ad hoc, momentáneos. O sea, desde el punto de vista del ingreso, no se vislum- bran «puertas de salida» que permitan a las familias salir de forma sostenida de la situación de dependencia.

Tampoco hay evidencias significativas de impactos a largo plazo, que podrían indicar una acumulación de capital hu- mano para las poblaciones más jóvenes y por lo tanto la probabilidad de salir de la situación de pobreza en el futuro, gra- cias a su más elevada productividad —uno de los objetivos centrales de los PTCs.

Las evidencias muestran además que, en el campo de la educación y salud, los PTCs registran resultados positivos tan sólo en lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos, o sea, matrícula y asis- tencia a la escuela, y asistencia regular a los servicios de salud. Más aun, tales re- sultados apenas son significativos para los países y grupos de personas que pre- viamente utilizaban escasamente estos servicios sociales básicos. En el caso de los que presentaban tasas altas de utili- zación, poco efecto tuvo el PTC. Con po-

cas excepciones, no se registraron im- pactos de mejora de la salud de la pobla- ción, del nivel nutricional de los niños o del progreso y aprendizaje escolar. Frente a esta situación, tal vez se pudie- se afirmar que los PTCs son de hecho programas de alivio momentáneo de la pobreza, y no programas de los que se esperan impactos educacionales y en salud, como pretenden muchos de sus defensores y propagandistas.

Sin embargo, los datos permiten verifi- car alguna mejoría en las posibilidades de los PTCs, desde el punto de vista de su relación con los sistemas generales de protección social. El trabajo social realizado directamente con las familias parece ser el factor determinante para la consecución de estos resultados po- sitivos. En resumen, los PTCs pueden facilitar a los grupos excluidos el acceso a los programas sociales básicos, resul- tado que depende, sin embargo, no so- lamente del programa de beneficio mo- netario, sino de la adecuada articulación e integración de políticas y programas que se organicen en su entorno.

La intersectorialidad, como comenta- mos anteriormente, es un supuesto de los PTCs, ya que entre las condiciones del beneficio están por lo menos dos ac- ciones públicas básicas de acción simul- tánea, la educación y la atención a la sa- lud. Pero más allá de las cuestiones de coordinación, es de la propia sinergia producida por la articulación de progra- mas de distintos sectores de la que se Innovaciones en los sistemas de protección social

espera efectos positivos sobre la reduc- ción de la pobreza actual y futura. Desde otro punto de vista, la articulación inicial de varias acciones exigiría la constitución de una red social básica, que pudiera actuar como una efectiva «puerta de entrada» de los beneficiarios del sistema general de protección social. En este plano, la intersectorialidad ad- quiere significado pleno, es una condi- ción de éxito del programa anti-pobreza.

Si los PTCs han venido para quedarse, entonces queda aún un largo camino de perfeccionamiento para que se inte- gren, en su debido lugar y ámbito, en los sistemas generales de protección social. Y son, sin duda, las áreas de la in- tersectorialidad de las políticas, de un lado, y de la interacción entre el progra- ma, los servicios y las familias, de otro, las dos dimensiones que más seriamen- te parecen desafiar los PTCs vigentes en la región.

Sônia M. Draibe y Manuel Riesco

Uno de los aspectos innovadores más destacados en la evolución reciente de la agenda social en América Latina se refie- re a los nuevos roles nacionales e inter- regionales de los gobiernos subregiona- les en iniciativas en pro de la cohesión social, concentradas especialmente en el tema de la reducción de la pobreza. A diferencia de otras regiones, América

Latina no presenta por el momento1

identidades regionales fuertes, como se constata en la Unión Europea. Sin em- bargo, las casi dos décadas de esfuerzos de integración de MERCOSUR ya han derivado sin duda en reconocimiento e identidad, a pesar de las dificultades que enfrenta el proceso. Más novedoso, en términos de integración regional qui- zás, sea la emergente demanda de iden- tidad y formas de cooperación por parte de las poblaciones fronterizas en varios puntos de la región.

Pero la mayor importancia, por su ca- rácter inédito, cabe al gran protagonis- mo alcanzado por las ciudades en todos los campos, pero en especial en materia de promoción del desarrollo y de inicia-

tivas sociales. No se trata tan sólo del papel de las ciudades en programas so- ciales en contra de la pobreza. En gene- ral, las ciudades grandes, como São Paulo, Buenos Aires o Santiago de Chi- le, tradicionalmente han actuado en programas asistenciales y en interven- ciones ad hoc en situaciones de emer- gencia social. La novedad a que nos re- ferimos, si así se puede denominar, abarca dos fases de las actividades esta- tales urbanas, la mayor autonomía de los entes locales y la proyección interna- cional de las ciudades, transformadas en nuevos actores de la era global. Obviamente los procesos de descentrali- zación ocurridos en la región en las últi- mas décadas han creado las condiciones político-administrativas para una mayor autonomía de las ciudades y sus gobier- nos, más aún en los países con estructu- ra federativa como Brasil, Colombia o Argentina. Ciertamente también han contribuido otros procesos, entre ellos los de difusión internacional y especial- mente las facilidades de interconexión brindadas por las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.

4. NUEVOS ACTORES DEL DESARROLLO SOCIAL: COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y GOBIERNOS LOCALES (*)

(*) Los autores agradecen la inestimable colaboración de los entrevistados: Agustí Fernández de Losada i Passols y Neus Gómez Matarán, de la Dirección de Relaciones Internacionales de la Diputació de Barcelo- na; Paula Monteiro y Helena Monteiro de Oliveira, coordinadoras de la Secretaría de Desarrollo Social y de la Secretaría de Relaciones Internacionales de la Prefectura Municipal de São Paulo; María del Carmen García y Carmina Aliquete, Directora y Coordinadora del Centro de Servicios Sociales «Retiro» del Ayunta- miento de Madrid; José María García Molina y Juan Carlos Corrales Guillén, Subdirectores de la Vicecon- sejería de Familia y Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid y miembros de las comisiones de refor- ma educacional y de previsión social de la Presidencia de la República de Chile.

1 _{Este fenómeno probablemente va a tener relevancia en la medida en que se desarrollen y adquieran po-}

der las poblaciones americanas originarias, que sí poseen identidades regionales y locales y en grado muy significativo.

Recientemente, además de iniciativas propiamente municipales, las ciudades están promoviendo su inserción en re- des internacionales de cooperación, en las que participan con sus homólogas de otras regiones, colaborando sobre todo en proyectos de interés social. El estudio que aquí se presenta examina la nueva agenda social latinoamericana desde la perspectiva de las iniciativas de cooperación internacional descentrali- zada entre ciudades latinoamericanas y sus partners de otras regiones, en espe- cial la Unión Europea; también enumera las principales características de estas formas especiales de cooperación entre pueblos de las fronteras, de un lado, y de la experiencia pionera en integración regional del MERCOSUR.

Dos son los objetivos perseguidos en el trabajo. Por un lado, tratamos de inven- tariar los conceptos y principios que fundamentan estas modalidades de cooperación en el campo de la pobreza y de la cohesión social. De otro lado, examinamos algunas experiencias de cooperación e integración para poder identificar en ellas los principales bene- ficios y desafíos enfrentados.

I. NUEVAS ORIENTACIONES,