1.2.- De la Contraloría General del Estado
La Contraloría General del Estado (CGE), es el máximo organismo de control fiscal del Estado, es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. Tiene a su cargo la función pública de ejercer control y vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la nación.
La vigilancia de la gestión de la Contraloría General del Estado y de las contralorías territoriales le compete a la Auditoría General del Estado.
1.2.1.- Historia
En América, las contralorías fueron creadas basadas en las sugerencias de la misión estadounidense a cargo del economista Edwin Walter Kemmerer e implementadas en primer lugar en el país vecino de Colombia por el año de 1923, seguidamente en Chile en 1927, en nuestro país se creó en el mismo año 1927, Bolivia (1928), Perú (1929) y Cuba (2009).
Consecutivamente, se crean en Venezuela (1938), Guatemala (1945), Costa Rica (1949), República Dominicana (1954) y Nicaragua (1979). La institución equivalente en Argentina es la Auditoría General de la Nación, y en El Salvador es la Corte de Cuentas de la República.
1.2.2.- La Contraloría General en el Ecuador
La Contraloría General del Estado es un organismo técnico encargado del control de la utilización de los recursos estatales, y la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado y de las personas jurídicas de Derecho Privado que dispongan de recursos públicos.
1.2.3.- Funciones de la Contraloría General del Estado
Serán funciones de la Contraloría General del Estado, además de las que determine la ley:
1. Dirigir el sistema de control administrativo que se compone de auditoría interna, auditoría externa y del control interno de las entidades del sector público y de las entidades privadas que dispongan de recursos públicos.
2. Determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, relacionadas con los aspectos y gestiones sujetas a su control, sin perjuicio de las funciones que en esta materia sean propias de la Fiscalía General del Estado.
3. Expedir la normativa para el cumplimiento de sus funciones. 4. Asesorar a los órganos y entidades del Estado cuando se le solicite.
1.2.4.- Atribuciones de la Contraloría General del Estado
El jurista ecuatoriano Bustamante (2012) recopila alguna de las atribuciones y funciones que tienen este mecanismo de control en nuestro país que se halla contemplado en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado
1. Practicar auditoría externa, en cualquiera de sus clases o modalidades, por si o mediante la utilización de compañías privadas de auditoría, a todas las instituciones del Estado, corporaciones, fundaciones, sociedades civiles, compañías mercantiles, cuyo capital social, patrimonio, fondo o participación tributaria esté integrado, con recursos públicos;
2. Examinar los ingresos públicos, provenientes de diferentes fuentes de financiamiento; 3. Examinar los gastos, inversiones, utilización, administración y custodia de recursos públicos;
4. Examinar y evaluar en términos de costo y tiempo, la legalidad, economía, efectividad, eficacia y transparencia, de la gestión pública;
5. Ejercer la función fiscalizadora en las instituciones del Estado, mediante la predeterminación, o glosa y la determinación, para la oportuna protección y seguridad de los recursos públicos;
6. Identificar y evaluar los procedimientos internos de prevención contra actos de corrupción en las entidades sujetas a su control;
7. Exigir y examinar las declaraciones patrimoniales juramentadas e investigar los casos en que se presuma enriquecimiento ilícito, para que se adopten las medidas legales pertinentes, sin perjuicio de las facultades de la Contraloría General del Estado en esta materia.
Tratándose de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Ministro Fiscal General del Estado, miembros del Consejo Nacional de la Judicatura, ministros de las Cortes Superiores y Tribunales Distritales, conjueces de las Cortes de Justicia, jueces de instancia, fiscales, registradores de la propiedad, notarios, titulares y suplentes, autoridades, funcionarios y servidores del Servicio de Rentas Internas y Corporación Aduanera Ecuatoriana, Agencia de Garantía de Depósitos y demás autoridades, funcionarios y servidores incluidos en otras leyes, la declaración patrimonial juramentada deberá ser presentada a la Contraloría General del Estado, al inicio y al finalizar sus funciones y cada dos años, acompañando en este caso un historial de los bienes adquiridos y transferidos durante este lapso; o, en un período menor al señalado, cuando se separen de sus funciones en forma anticipada por cualquier causa.
La investigación patrimonial se hará extensiva a los parientes comprendidos dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad y al cónyuge del funcionario declarante;
8. Exigir el cumplimiento de las recomendaciones establecidas en los informes de auditoría, exámenes especiales y la aplicación de responsabilidades administrativas y civiles culposas;
9. Decidir la intervención como parte en los juicios civiles, penales, contencioso administrativos y otros relacionados con el manejo de los recursos públicos que son objeto de control. La intervención del Contralor General no exime la responsabilidad del funcionario a quien las leyes confieran la representación correspondiente;
10. Actuar coordinadamente con el Ministerio Público para iniciar y proseguir los juicios penales, relacionados con delitos en el manejo de los recursos públicos. Los funcionarios actuantes de la Contraloría General del Estado que, en ejercicio indebido de sus facultades de control, causen daños y perjuicios al interés público o a terceros, serán civil y penalmente responsables;
11. Dictar regulaciones de carácter general para la práctica de la auditoría gubernamental; la determinación de las responsabilidades de que trata esta Ley; el control de la administración de bienes del sector público; y, las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones;
12. Emitir y actualizar para su funcionamiento interno los reglamentos: orgánico funcional; de administración de personal de su competencia que incluirá la escala de remuneraciones mensuales unificadas y el régimen propio de remuneraciones; y, los demás que fueren necesarios;
13. Realizar el seguimiento y control continuos de las obras públicas en sus diferentes fases o etapas o en cada una de ellas, hasta su ejecución total; de los ingresos, gastos e inversiones; de la utilización de recursos; de la administración y custodia de bienes que tengan carácter público;
14. Auditar todo financiamiento internacional otorgado a favor de las instituciones del Estado, con arreglo a las normas de auditoría de la Contraloría General del Estado y de las de la entidad financiadora; incluyendo las operaciones de ajuste estructural y el destino último de los créditos o préstamos concedidos para el país;
15. Requerir a las instituciones del Estado estudios técnicos del ámbito de su competencia, proforma del Presupuesto General del Estado, anexo de ingresos, informe sobre la situación económica y fiscal del país, datos estadísticos, informes y otros documentos del sector público que permitan cumplir con las atribuciones y funciones; 16. Establecer responsabilidades individuales administrativas, por quebrantamiento de las disposiciones legales, reglamentarias y de las normas de que trata esta Ley; responsabilidades civiles culposas, por el perjuicio económico sufrido por la entidad u organismo respectivo, a causa de la acción u omisión de sus servidores, e indicios de responsabilidad penal, mediante la determinación de hechos incriminados por la ley; 17. Una vez ejecutoriada la resolución que establezca la responsabilidad civil culposa, solicitar al juez correspondiente que dicte medidas cautelares civiles en contra de la autoridad, dignatario, funcionario o servidor público responsable, a fin de garantizar la reparación de los daños y perjuicios ocasionados y precautelar los intereses públicos.
1.2.5.- De las declaraciones patrimoniales juramentadas a la Contraloría
Están obligadas a presentar la declaración patrimonial jurada las y los servidores públicos, al iniciar y al finalizar la gestión y actualizarla cada dos años. Este plazo se contará desde la fecha de presentación de la última declaración patrimonial jurada. Los miembros de las Fuerzas Armadas, Policía Nacional, Unidad de Vigilancia Aduanera, Comisión de Tránsito del Ecuador y Policías Metropolitanas y municipales del país, harán una declaración patrimonial jurada adicional, previa la obtención de ascensos y al momento de su retiro.
El Contralor General del Estado podrá solicitar la actualización o la presentación de una nueva declaración patrimonial jurada a los servidores públicos, independientemente de que no hayan finalizado la gestión, para fines de comparación con las anteriores, cuando se realice el examen y confrontación por hechos o denuncias. La Contraloría General del Estado podrá solicitar la declaración patrimonial jurada a terceras personas vinculadas con quienes ejerzan o hayan ejercido una función pública, cuando existan graves indicios de testaferrismo.
Las personas obligadas deben realizar la declaración patrimonial jurada en el formulario establecido por la Contraloría General del Estado y presentar la constancia de su otorgamiento como requisito para posesionarse en la función o cargo, de acuerdo con las regulaciones que dicte este organismo de control.
La falta de presentación de la declaración patrimonial jurada al inicio de la gestión acarreará la anulación inmediata del nombramiento o contrato y el cese de funciones del obligado; además de la remoción del director o jefe de la unidad de administración del talento humano que haya posesionado al nuevo servidor sin ese requisito indispensable. La presentación extemporánea de la declaración patrimonial jurada no convalida el incumplimiento.
- Declaraciones de servidores de elección popular.
Antes de la posesión de las y los servidores públicos de elección popular, el Consejo Nacional Electoral y/o sus delegaciones provinciales exigirán la constancia de presentación de la correspondiente declaración patrimonial jurada en la Contraloría General del Estado. (Ley Presentación y Control de Declaraciones Patrimoniales Juradas, 2016, Art. 9)
1.2.6.- Contenido de la declaración
La declaración patrimonial juramentada contendrá:
Información completa sobre los activos y pasivos del declarante, de los pertenecientes a la sociedad conyugal o sociedad de hecho, de los hijos menores de edad, tanto en el país como en el extranjero.
Se entenderá como patrimonio a la diferencia entre los activos y pasivos, constituida por derechos y obligaciones del declarante, de la sociedad conyugal o sociedad de hecho, y de los hijos menores tanto en el país como en el extranjero.
Toda la información constante en el formulario de la declaración patrimonial jurada deberá tener sustento en la respectiva documentación de soporte, la cual no se adjuntará a la declaración, pero deberá ser exhibida cuando la Contraloría General del Estado la requiera.
El declarante autorizará expresamente en el formulario que se levante el sigilo de sus cuentas bancarias, de ser necesario, y ratificará que detalla sus activos y pasivos bajo juramento, sin necesidad de acudir ante autoridad judicial. Si la información contenida en el formulario de la declaración patrimonial jurada estuviere incompleta o adoleciere de errores respecto de fechas u otros datos expresamente exigidos, las unidades de administración del talento humano o las unidades que cumplan estas funciones, o la Contraloría General del Estado, concederán al declarante el plazo de diez días para subsanarlos. De no hacerlo en el plazo indicado, la autoridad nominadora le impondrá una sanción pecuniaria administrativa establecida de conformidad con lo que dispone la Ley Orgánica del Servicio Público, sin perjuicio de que se exija la aclaración o rectificación de la declaración patrimonial jurada.
1.2.7.- La Procuraduría General del Estado
La Procuraduría General del Estado es un organismo público, técnico jurídico, con autonomía administrativa, presupuestaria y financiera, dirigido y representado por la Procuradora o Procurador General del Estado, designado para un período de cuatro años.
El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social nombrará a la Procuradora o Procurador General del Estado, de una terna que enviará la Presidencia de la República.
La terna se conformará con criterios de especialidad y méritos y estará sujeta a escrutinio público y derecho de impugnación ciudadana; quienes la conformen deberán reunir los mismos requisitos exigidos para ser miembros de la Corte Constitucional. Corresponderá a la Procuradora o Procurador General del Estado, además de las otras funciones que determine la ley:
1. La representación judicial del Estado.
2. El patrocinio del Estado y de sus instituciones.
3. El asesoramiento legal y la absolución de las consultas jurídicas a los organismos y entidades del sector público con carácter vinculante, sobre la inteligencia o aplicación de la ley, en aquellos temas en que la Constitución o la ley no otorguen competencias a otras autoridades u organismos.
4. Controlar con sujeción a la ley los actos y contratos que suscriban los organismos y entidades del sector público.
1.2.8.-Antecedentes históricos de la Procuraduría General del Estado
La Procuraduría General del Estado nace en 1928, y es el presidente Dr. Isidro Ayora a través del Decreto Supremo No. 188, publicado en el Registro Oficial 706, quien crea este cargo, designando para tal honrosa tarea al Dr. Manuel Cabeza de Vaca.
Avilés (2006) indica que en ese momento de la historia se le asignaron las siguientes funciones al Procurador:
El Patrocinio del Estado, siendo su obligación, comparecer por iniciativa propia o resolución del Poder Ejecutivo, en los juicios que interesaban a la hacienda pública, en resumen se le encomendó patrocinar los casos de interés nacional en defensa del patrimonio público.
Hacer los estudios jurídicos necesarios, presentar los informes respectivos y redactar o aprobar la redacción de los proyectos o minutas de los contratos que, a nombre de la Nación o del Fisco manden celebrar el Congreso o el Poder ejecutivo
Dar el dictamen que cualquiera de los Ministros de Estado le solicitaren sobre la inteligencia o aplicación de una ley en cualquier asunto relacionado con el interés público.
Fue un funcionario de primer orden, pero dependiente directo del Presidente de la República pues se lo catalogó como cargo de libre nombramiento y remoción.
La Asamblea Nacional de 1938, con Decreto dictado el 2 de marzo de 1939, dispone: “Art. 1.- Se ha establecido la Procuraduría General de la Nación, cuyas funciones y atribuciones se determinan en las leyes especiales, ratifica la existencia de este órgano del Estado.” Con el citado mandato, se afirma la existencia jurídica de la Procuraduría. En la evolución jurídica institucional, el Dr. José María Velasco Ibarra, mediante Decreto Supremo 547, promulgado en el Registro Oficial 52 de 2 de agosto de 1944, otorga autonomía a la Procuraduría General de la Nación, pero jerárquicamente, se le adscribe a la Presidencia de la República, lo que le convierte en una institución con autonomía restringida.
A más de las funciones de representante judicial y asesor del Estado, con los artículos 5 y 6 del Decreto en mención, se le asignaron dos nuevas funciones que son:
Emitir informes sobre los contratos cuya cuantía sea mayor de cien mil sucres y se impongan obligaciones a la Nación o al Fisco, igualmente sobre los contratos de importancia a juicio del Congreso o Ministerio respectivo; y,
Realizar las labores necesarias para la codificación de las leyes ecuatorianas, debiendo revisar dicho trabajo la Primera Sala de la Corte Suprema de Justicia. (Avilés, 2006)
Hasta 1945, la vida institucional se desenvuelve, como fruto de Decretos Supremos; es en el texto de la Carta Política del citado año, que la Procuraduría adquiere el carácter de organismo constitucional, pero sin autonomía y bajo la dirección del Presidente de la República.
Con la Constitución Política de la República del Ecuador aprobada en el Referéndum del 15 de enero de 1978, publicada en el Registro Oficial No. 800 de 27 de marzo de 1979, se reforma totalmente la estructura anterior; así, en el Art. 59 literal j) se dispone que el Procurador General, será nombrado por la Cámara Nacional de Representantes en
base a una terna enviada por el Presidente de la República; en la sección II del referido cuerpo constitucional, se establece que la Procuraduría es un organismo autónomo con personalidad jurídica, siendo el Procurador su primera autoridad, quien a su vez es el representante judicial del Estado
Para ser Procurador se requería reunir los mismos requisitos que los establecidos para los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia; y, sus funciones son por el período de cinco años.
En la Codificación de la Constitución Política de la República del Ecuador, puesta en vigencia con Registro Oficial No. 2 de 13 de febrero de 1997, se da un paso adelante en el desarrollo institucional, se ratifica su autonomía, y se determinan sus funciones, prescribiéndose en el Art. 140 que corresponde al Procurador el patrocinio del Estado, el asesoramiento legal y las demás funciones que determine la Ley Desde su creación en 1928, la Procuraduría General del Estado y el Ministerio Fiscal, formaron parte del mismo organismo público; hasta que, por mandato de la Carta Política de 1997, se separa el Ministerio Público, de la Procuraduría, formando dos organismos independientes y consecuentemente con funciones específicas para cada uno, para organizar su funcionamiento se dictan dos cuerpos legales, la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado (Registro Oficial 335 de 9 de junio de 1998), y La Ley Orgánica del Ministerio Público (Registro Oficial 26 de 19 de marzo de 1997)
De la misma forma que en la anterior Carta Política se dispone que el Procurador será nombrado por el Congreso Nacional, de una terna enviada por el Presidente de la República, se opera únicamente un cambio, su período se reduce a cuatro años
La Asamblea Nacional Constituyente, expide la Constitución Política del Ecuador, la que con Decreto Ejecutivo No. 1, publicado en el Registro Oficial No. 1 de 11 de Agosto de 1998, se pone en vigencia. En ella se ratifica la autonomía; se establece que el Procurador es el Representante Judicial del Estado; y, sus funciones son la de asumir el patrocinio del Estado, el asesoramiento legal y las demás funciones que determine la ley. (Dentro del ordenamiento administrativo del Estado, se la concibe como un organismo jurídico de control.
Dentro de la dialéctica jurídico, político, administrativo, económica del Estado ecuatoriano, la Asamblea Nacional Constituyente dictó el proyecto de la nueva Constitución de la República del Ecuador, que fue aprobado mediante referéndum y
puesto en vigencia con publicación en el Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008, ordenamiento jurídico que guarda cambios sustanciales en el hacer de la cosa pública, en primer lugar pasamos de un “Estado social de derecho” a un “Estado constitucional de derechos y justicia”, con ello igualmente, se operan cambios administrativos en el organismo estatal, se crean nuevas funciones, y a la Procuraduría se la concibe como un organismo público técnico jurídico de patrocinio asesoramiento y control de los actos y contratos suscritos por los organismos y entidades del sector público.
1.2.9.- LaFiscalía General del Estado
La Fiscalía también conocida anteriormente como Ministerio Público, es una institución de Derecho Público. Tiene como misión dirigir con objetividad y ética la investigación del delito y acusar a sus responsables, proteger a las víctimas y garantizar los derechos humanos.
Es una institución de Derecho Público, única e indivisible, y autónoma de la Función Judicial en lo administrativo, económica y financiero.
La Fiscalía representa a la sociedad en la investigación y persecución del delito y en la acusación penal de los presuntos infractores.
Según el artículo 195 de la Constitución ecuatoriana, las funciones de la Fiscalía General del Estado son:
-Dirigir de oficio o a petición de parte la investigación pre procesal y procesal penal. -Ejercer, durante el proceso, la acción pública bajo los principios de oportunidad y mínima intervención penal, con atención al interés público y a los derechos de las víctimas.
-Acusar a los presuntos infractores ante el juez competente e impulsar la acusación en la sustanciación del juicio penal.
-Organizar y dirigir un sistema especializado integral de investigación, de medicina legal y ciencias forenses, que incluirá un personal de investigación civil y policial. -Dirigir el sistema de protección y asistencia a víctimas, testigos y demás participantes en el proceso penal.
El artículo 282 del Código Orgánico de la Función Judicial destaca, a más de las funciones constitucionales, que la Fiscalía General del Estado deberá:
-Dirigir y coordinar las actuaciones de la Policía Judicial en las indagaciones previas y