ORGANIZACIÓN DE LA ERRADICACIÓN DE LA MALARIA EN EL PERÚ: 1957-

Creación del SNEM

El Servicio Nacional de Erradicación de la Malaria (SNEM): 1957-1968 3.7. REFERENCIAS UTILIZADAS EN EL CAPÍTULO TERCERO

Cap. 3° Programas antimaláricos 1935-1968, Carlos Bustíos y Col.

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3.1. EL ESTADO PERUANO POPULISTA Aspectos políticos

En América Latina, luego de la crisis económica de los años 30, la inestabilidad políti- ca, la falta de democracia y la fragilidad de los partidos políticos permitieron el aumento de la capacidad de movilización de sectores populares y una mayor presencia de los mismos en el escenario político. Eran movilizaciones definidas, actualmente, como “populistas”. Es decir, como movilizaciones políticas multiclasistas y nacionalistas, organizadas por una fracción de clase del “bloque en el poder”, liderada por un persona- je carismático, que obtiene el apoyo masivo de las clases populares al proponer y/o rea- lizar políticas aparentemente reformistas (el ejemplo clásico fue el peronismo). Al lle- gar al gobierno, el populismo crea un nuevo estilo o forma de hacer política. Se aban- dona el esquema de abstencionismo que preconizaba el Estado Liberal y se pasa a una situación donde al Estado asume supuestamente el papel del promotor de reformas para elevar el bienestar de los sectores populares. En el cumplimiento de este papel, el po- pulismo tiende a actuar de manera “voluntarista” y solo en el corto plazo, agotándose en el asistencialismo. Este tipo de asistencialismo estatal pudo ser aplicado en los países latinoamericanos, mientras la coyuntura económica mundial lo permitió [1, 2].

Los años del período 1935-1968 son los que corresponden a un Estado Peruano que constitucionalmente se definía como democrático en lo político y liberal en lo económi- co y que en la práctica actuó, de manera similar a lo observado entre otros países lati- noamericanos, como un Estado Populista. Los historiadores distinguen, entre esos años, gobiernos populistas de facto y constitucionales, autoritarios y demoliberales, que esen- cialmente trataron de mantener, con distinto estilo, el orden social vigente. Para ello, combinaron, con diferentes énfasis, una política de seguridad interna centrada en la re- presión de los movimientos laborales y campesinos más radicales, y una política social asistencialista y clientelística. Esta última, para legitimarse y ampliar, por ende, su espa- cio de gobernabilidad y su autonomía frente al poder real [1, 2].

Estos gobiernos son ubicados cronológicamente en cuatro subperíodos. El primero, es el de las dictaduras militares y civiles (1933-1945): los gobiernos del General Oscar R. Benavides (“Orden, Paz y Trabajo”) y el Ingeniero Manuel Prado. El segundo, es el del intervalo democrático (1945-1948): el corto gobierno del jurista José Luis Bustamante, crucial en la lucha política entre las fuerzas que apoyaban al proyecto reformista popu- lar, encabezado por el APRA, y las que se identificaban orgánicamente con el modelo oligárquico-liberal; lucha en la cual resultaron, en octubre de 1948, derrotados los re- formistas. El tercero, es el de la dictadura del ochenio (1948-1956): el largo régimen del general Manuel A. Odría (“Obras y no palabras”). El cuarto, es el de la “democracia demoliberal sin contenidos sociales” (1956-1968): gobiernos de M. Prado (su segundo), de la Junta Militar de Pérez Godoy-Lindley y de Acción Popular presidido por el arqui- tecto Fernando Belaúnde (“El Perú Construye”) [2, 3]. En los últimos dos subperíodos se sucedieron gobiernos marcados por su cercanía con los intereses norteamericanos, la influencia de los sectores agrarios exportadores y políticas sociales que extendieron significativamente los servicios de educación y salud en el área urbana.

Una de las características más importante de este período fue la intensificación de la migración serrana a la Costa y a la Selva. El proceso migratorio se acentuó después de 1940 por la confluencia de factores como el crecimiento y modernización de las ciuda-

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63 | P á g i n a des en la costa, la industrialización y la crisis de las haciendas serranas. Debido a la migración, el Perú pasó entre 1940 y 1972 de ser predominantemente rural a un país con una mayoría que vivía en zonas urbanas y se transformó de predominantemente serrano a predominantemente costeño.

Además, desde el comienzo de la segunda mitad de la década de 1950 se asistió a una recomposición de la sociedad peruana, la cual era consecuencia de cuatro procesos sociales casi simultáneos: el fortalecimiento de las organizaciones laborales; el inusitado crecimiento de la población urbano-marginal, provocado por las migraciones; la agudización de la lucha de los campesino-serranos contra los gamonales; y la aparición de nuevos partidos políticos, representativos de los grupos sociales medios. Junto a estos procesos ocurría otro cambio de enorme trascendencia en el campo de las ideas políticas en el Perú. El apoyo que los primeros gobiernos populistas dieron a la educación secundaria había masificado los contingentes de jóvenes de los sectores medios y populares que ingresaban a la Universidad, como un medio de ascensión social. Como uno de los efectos de esta masificación, al final de la década de los sesenta, “en la mayoría de escuelas y universidades públicas se había consolidado una visión de la sociedad peruana que descalificaba la Conquista y el papel desempeñado en nuestra historia por las clases altas, a la par que exaltaba los movimientos sociales” [4].

Aspectos económicos

Crecimiento económico

Después de la crisis de 1929, el Gobierno Peruano asumió un papel más activo en la economía nacional. Entre 1930 y 1948, los regímenes aplicaron una política regulatoria moderada, propiciando un crecimiento económico basado en dinamización del mercado interno, a través de las corporaciones de desarrollo, manteniendo la estructura exporta- dora, pero con alicientes a la industrialización por sustitución de importaciones. Luego, durante el subperíodo 1948-1968, de manera distinta al anterior, se estableció un “sis- tema orientado por las exportaciones, en el cual las dificultades cíclicas de la balanza de pagos se controlaba a través de contracciones en la demanda interna y devaluaciones cambiarias; un sistema en el que tanto la entrada de capital foráneo como la repatriación de utilidades eran prácticamente irrestrictas y en el que la intervención y participación estatales eran mínimas”[5]. La reconstrucción europea después de la Segunda Guerra y, luego, la Guerra de Corea estimularon la producción y la exportación de los principales productos naturales del Perú.

Durante el “ochenio”, se aplicó una política intervencionista para impulsar el creci- miento económico, en un contexto internacional de elevación de los precios de los mi- nerales y de una mayor demanda de alimentos, que promovió la producción pesquera. En este contexto, se promovió la diversificación de las exportaciones y se estimuló las inversiones extranjeras, con la aprobación de nuevos códigos en los sectores de minería (1950), petróleo (1952) y electricidad (1955). Según Bardella [6], el incremento del PBI entre 1949 y 1956 fue “equivalente a un promedio de 8.4% anual, cifra que no ha vuelto registrase, en un plazo similar”. A partir de 1953, concluida la guerra de Corea, la si- tuación económica se deterioro y el nivel de ingresos del Estado disminuyó.

Posteriormente, entre 1956 y 1968, siguiendo las recomendaciones de la CEPAL, se re- impulsó el desarrollo del sector manufacturero encargado de producir bienes de consu-

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64 | P á g i n a mo para la creciente población urbana nacional y las “barriadas” de Lima. En 1959 se promulgó la Ley 13720, Ley de Promoción Industrial, que estableció un nuevo marco jurídico sectorial, basado en la estrategia de sustitución de importaciones. La norma creó un conjunto de incentivos, a ser establecidos por contrato, para propiciar nuevas inversiones industriales, tanto nacionales como extranjeras, en nuestro país. Las indus- trias más favorecidas en este proceso fueron las de construcción, minera y pesquera. Al amparo de este modelo, la economía nacional creció, entre 1960 a 1967, a una tasa medio anual de 6,1%. Pero, la economía nacional hizo crisis al comenzar la segunda mitad de 1967, cuando los desequilibrios fiscales y en las cuentas externas acumulados se hicieron inmanejables [2, 4, 6].

En este período, se asiste a la tercera etapa del desarrollo de la gran minería peruana. Hay dos a tres décadas de expansión de la economía occidental donde se reactiva y ace- lera la demanda internacional de minerales. El incremento de la actividad minera priva- da transnacional generó la aparición y/o desarrollo de nuevos centros mineros. Por otro lado, las necesidades de movilización de recursos en apoyo de esas actividades implica- ron la construcción de vías de comunicación en lugares antes inaccesibles, así como el desarrollo del comercio y de los servicios. Sin embargo, a pesar del dinamismo econó- mico que provocaba la actividad minera, las relaciones entre las empresas mineras, el Estado y los trabajadores y/o pobladores de zonas aledañas, antes agrícolas y ganade- ras, no fueron cordiales. Éstas se caracterizaron por la falta de respeto a los derechos de las comunidades sobre sus tierras, la sobreexplotación de la mano de obra y conflic- tos sobre propiedad, condiciones de trabajo y, finalmente, contaminación. Una constante en estas situaciones de conflicto fue el apoyo que las compañías mineras extranjeras tu- vieron por parte de los sucesivos gobiernos, caracterizando los reclamos de los trabaja- dores y/o comuneros como subversivos, revueltas sin sentido o animadas por cuestiones políticas en lugar de reconocer la naturaleza real de tales conflictos [2, 5, 7, 8. 9]. Al respecto, es aleccionador leer el libro de Manuel Scorsa, Redoble por Rancas, que narra la lucha colectiva entre los comuneros de los Andes Centrales y la empresa estadouni- dense Cerro de Pasco Corporation entre los años 1950 y 1962 [10].

Asimismo, a partir de 1956, se había iniciado en nuestro país el crecimiento de la in- dustria de la harina y aceite de pescado, que convertiría al Perú en la primera potencia pesquera del mundo durante la década de 1960. Según cifras de Bardella [6], en 1956 se exportaba apenas 31.000 toneladas de harina de pescado, cifra que había aumentado, en 1962, a un total de 1’117.000 toneladas. El boom pesquero era una consecuencia del crecimiento de la demanda mundial de harina de pescado. Pero, a partir de 1970 por la caída del precio internacional del producto y como consecuencia de la irresponsable so- breexplotación a que había sido sometido el recurso, se produciría una dramática dis- minución de la captura de anchoveta y de los volúmenes de harina de pescado importa- dos. El auge de la pesca finalizaría, dejando como huellas nuevos poblados y astilleros en la costa peruana, la transformación del puerto de Chimbote en una populosa ciudad, así como grandes pasivos ambientales [7].

El “problema agrario”

Desde 1917 hasta 1959, el sector agropecuario lideró, en el marco del modelo primario exportador, el crecimiento económico en el Perú. Esta situación cambió radicalmente cuando a finales de la década de 1950 se alienta el proceso de sustitución de importa- ciones industriales. A partir de entonces, la agricultura pasa a ser un sector cuyo dina-

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65 | P á g i n a mismo está supeditado a la expansión de la industria, y su participación en el PBI na- cional comenzó a decrecer. Entre los años de 1944 y de 1969, la producción agrope- cuaria creció –de acuerdo a los resultados del estudio de Raúl Hopkins – a una tasa promedio anual de 2,9%. Sin embargo, este crecimiento no fue uniforme en el tiempo. Es así, que se observa una rápida expansión hasta 1954, con un crecimiento cercano al 5% anual; luego, una brusca caída de la dinámica de la producción en el trieno1955- 1957. Posteriormente, después de una breve recuperación en el período 1958-1961, hu- bo una disminución de dicha tasa en el resto de la década de los sesenta, sugiriendo in- cluso una tendencia hacia el estancamiento absoluto [11]. .

Paralelamente a ese decrecimiento de la participación del sector agropecuario en el PBI nacional, se estaba produciendo un fuerte impulso al desarrollo del agro a través de la ejecución del Plan Nacional de Irrigación y Mejoramiento de Riego, para habilitar 400.000 nuevas hectáreas de cultivo. Entre 1948 y 1956 el peso de las inversiones pú- blicas en irrigación alcanzó niveles sin precedentes: 50% respecto al total de la inver- sión publica de 1952. Se destacan las obras de derivación del río Quiroz al río Piura y la del Chotano al río Chancay-Lambayeque. Entre 1956 y 1968, se ejecuta la irrigación La Joya, las presas de San Lorenzo y Tinajones y se inicia la ejecución de pequeños y me- dianos proyectos de irrigación. El área irrigada de la Costa creció 19% entre 1952 y 1962, cubierta casi en su totalidad por los cultivos de azúcar (42%) y algodón (45%). A los efectos positivos de estas obras, en la productividad de las plantaciones de los valles costeños, se sumaron los de inversión de sus propietarios en la mecanización del traba- jo agrícola, para generar una modernización del mismo que se acompañó del reemplazo del sistema de enganche de los trabajadores por el de contratación de asalariados [7]. No obstante ese impulso al desarrollo agrícola, éste seguía siendo parcial y desigual en el país, con empresas altamente tecnificadas y latifundios tradicionales precapitalistas. La mayoría de latifundios continuaban explotando a los campesinos mediante “sistemas serviles”. La persistente descapitalización del agro y el intercambio desigual entre el campo y la ciudad, incrementaron la secular pauperización del campesino, acentuada por la “explosión demográfica” que empezó a partir de los años cincuenta, y la sequía que hubo en el sur entre los años 1955 y 1958. Junto con el incremento de la inmigra- ción rural hacia los centros urbanos en búsqueda de trabajo, se asistió a los movimientos campesinos por la tierra que tuvieron un desarrollo sin precedentes entre 1957 y 1965, con importantes repercusiones en el escenario político nacional. Estas movilizaciones se hicieron violentas en el Cusco, especialmente en los valles de La Convención y Lares, y comenzaron a ampliarse en el resto del país. Esta situación obligó al gobierno a tomar algunas medidas de reforma agraria, no sin antes reprimir a los sectores más activos de dichas movilizaciones. El 28 de marzo de 1963 se promulgó la Ley 14444 que declaró como zona inicial de una primera reforma agraria circunscrita a los valles donde se ha- bían efectuado las mayores luchas. Pero al continuar los abusos y las represalias del gamonalismo, los campesinos reiniciaron las “tomas de tierras” que se multiplicaron durante 1963 y sobre todo a principios de 1964. Se produjeron enormes movilizaciones campesinas y muchas de las tierras de las haciendas tradicionales fueron así recupera- das. La anunciada segunda reforma agraria tuvo que ser dada en 1964 a través de la Ley 15037, aunque solo permitía la expropiación de las tierras de las haciendas tradicionales más pobres, sin afectar a los grandes terratenientes. El problema agrario quedó latente.

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66 | P á g i n a Desde el decenio de 1920 los líderes de los movimientos anti-oligárquicos denunciaban que la distribución del ingreso en el Perú era una de las más inequitativas en el mundo occidental. El primer estudio sistemático y cuantitativo sobre esta distribución en el país fue el desarrollado por el economista Richard Webb, utilizando datos del año 1961. Es- tudio que evidenció la validez de esas denuncias [12].

“La desigualdad es más pronunciada que en muchos países subdesarrollados: el 50% del ingreso nacional va a 10% más rico de la población; el decil más pobre recibe el 1% del ingreso, mientras que el 1% más rico recibe el 31% del ingreso nacional. El rango de in- gresos resultante puede resumirse así: la persona que se encuentre en el decil más rico re- cibe casi 50 veces más ingresos que el decil más pobres… Los agricultores independientes también muestran grandes diferencias: los de la sierra se encuentran preferentemente den- tro del 50% más pobre del país y los de la costa y selva en el 50% más rico” (R. Webb, A. Figueroa, 1975, p. 115-118).

Con relación a las políticas redistributivas aplicadas por los gobiernos populistas, tanto R. Webb como A. Figueroa coinciden en opinar que sus resultados no fueron los espe- rados. El primero señala que la distribución del ingreso empeoró entre 1950-1966, en tanto que muchos campesinos y otros trabajadores independientes sufrieron una dismi- nución en sus ingresos reales y “quienes más necesitaban han sido los menos favoreci- dos” [12]. Figueroa hace el siguiente comentario sobre las estimaciones de Webb:

“Este período (1950-1966) fue de rápido crecimiento: 2.5% per capita anual. El cuartil más rico aumento su ingreso real en una proporción mucho mayor que el resto de la población (4%). La población rural aumentó su ingreso en sólo 1.3% y el grupo más pobre, formado de pequeños propietarios campesinos (el 30% más pobre del país) se mantuvo práctica- mente estancado. Luego, el cuartil más rico fue el grupo que se benefició relativamente del crecimiento… los grupos más pobres son preferentemente personas que viven en el cam- po; y el cuartil más rico es preponderantemente urbano” (R. Webb, A. Figueroa, 1975, p. 159, 161).

Cambios en el acceso a la Amazonía entre 1943-1968

Hacia comienzos de la década del cuarenta, las demandas políticas y económicas inter- nacionales derivadas de la Segunda Guerra Mundial revalorizaron la importancia estra- tégica y económica de la Selva peruana y, en consecuencia, de la política de coloniza- ción interna. Hubo un renovado interés del Estado, el Ejército, los empresarios y las or- denes religiosas por la modernización de la Selva. Esta revalorización se expresaría en el campo del cuidado de la salud poblacional en el especial apoyo que el MSPAS co- menzó a prestar a los servicios de salud en la Selva, especialmente a través del Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pública. Por su parte, Barclay [14], afirma que el interés del Estado en la Amazonía había aumentado en esa década por dos razones: una económica, promover el comercio de ciertos productos regionales a mercados interna- cionales; otra de carácter militar, preocupación por mantener las fronteras delimitadas con Colombia y Ecuador. Además, en los años cuarenta, con la construccion y mejora- miento de las carreteras de penetracion a Pucallpa y a la Selva Central, se focalizo y aceleró la expansion de colonos provenientes de los Andes. Las politicas de Estado de esos años alentaron la migracion de colonos hacia la Selva Central con el fin de ampliar la frontera agricola para cultivos.

Según Jesús San Román [13], entre los años 1943 y 1970 se inicia la integración física de la Selva al resto del país. El mejoramiento de las comunicaciones, tanto por tierra

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67 | P á g i n a como por aire, entre la Costa y la Selva, posibilita el intercambio humano y crea un vo- lumen, relativamente importante, de comercio. Las nuevas vías dinamizaron la vida económica de la Selva. Pucallpa se convierte en polo comercial de la selva alta. Las líneas comerciales hasta ese momento atadas fuertemente al cauce natural de los ríos sufrieron profundos cambios tomando también la dirección de la costa. La idea básica de esta política de integración "sería incorporar tierras productivas", buscando una sali- da a la presión demográfica de la costa y a la miseria del campesino andino. Se mult i- plican los caseríos, siguiendo las carreteras, y aumenta rápidamente el índice de pobla- ción urbana. Iquitos se convierte en ciudad burocrática, cabeza del centralismo regional. En esos años inicia sus actividades en la región el Instituto Lingüístico de Verano. En 1963 se planteó la construccion de la Carretera Marginal que uniria la Amazonia de los paises andinos, con mas de 2.500 km correspondientes al Peru, que se traducirian en una ampliacion de la frontera agricola de 2 millones de hectareas. Los primeros tramos se construyeron entre Tarapoto, Juanjui, Campanilla y Moyobamba, y desde entonces San Martin es el departamento con mayor produccion agricola de la Amazonia peruana, lo que en la práctica tambien significo ser el departamento con mayor tasa de deforesta-