El estudio de la organización territorial del Estado requiere mencionar el art. 137.1. de la CE, según el cual el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de au- tonomía para la gestión de sus respectivos intereses (Principio general de autonomía).
Asimismo, según el art. 138.1 de la CE, el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. de la CE, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular (Principio de solidaridad). En todo caso, las diferencias entre los Estatutos de las distintas CC AA no podrán impli- car, en ningún caso, privilegios económicos o sociales (art. 138.. de la CE), lo que garantiza un trato igualitario.
Según el art. 139.1. de la CE, todos los españoles tienen los mismos derechos y obli- gaciones en cualquier parte del territorio del Estado (Principio de igualdad de derecho y obligaciones). Asimismo, ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirec- tamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español (art. 139.. de la CE).
6.6.1. Municipios, provincias y otras entidades locales
El art. 140 de la CE dispone que la CE garantiza la autonomía de los municipios (Principio de autonomía municipal). Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su
gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la Ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La Ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del Concejo Abierto (en municipios con menos de 100 habitantes; en los que tradicionalmente cuenten con este régimen; y en aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses mu- nicipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable).
La Ley 7/1985, de de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, define el municipio como la entidad local básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Los elementos del municipio son: – el territorio municipal: es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce sus compe- tencias. – la población: conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal. – y la organización: formada por el Gobierno y la Administración Municipal que co- rresponde al Ayuntamiento, que se compone de los siguientes órganos: Alcalde, Tenientes de Alcalde y el Pleno, salvo los municipios que funcionan en régimen de Consejo Abierto que están formados por el Alcalde y la Asamblea de vecinos. El art. 141.1 de la CE dispone que la provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provin- ciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.
Según el art. 141.. de la CE, el gobierno y la administración autónoma de las pro- vincias estarán encomendados a Diputaciones Provinciales u otras Corporaciones de carácter representativo, tales como: órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya; los Cabildos Insulares Canarios; y los Consejos Insulares de las Islas Baleares (Principio de autonomía provincial). Específicamente, el art. 141.4 de la CE establece que los ar- chipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.
En todas las Diputaciones Provinciales existirá el Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno (formado por el Presidente y los Diputados). Los diputados no son elegidos de forma directa, sino por y entre los concejales de los municipales que forman la provincia.
Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia (art. 141.3. de la CE). Asimismo, los Estatutos de Autonomía de las CC AA podrán establecer circuns- cripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica, mediante la agrupación de municipios limítrofes (art. 15.3. de la CE). En este sentido, se pueden citar como “otras entidades locales”: Comarcas, Áreas Metropolitanas, Mancomuni- dades y entidades de ámbito territorial inferior al Municipio.
El art. 14 de la CE establece que las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corpora- ciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las CC AA (Principio de suficiencia de recursos económicos). Esta previsión se relaciona con la establecida por el art. 133.. de la CE cuando dispone que las CC AA y Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la CE y las Leyes.
6.6.2. Las comunidades autónomas. Vías de acceso a la autonomía
La CE establece dos modelos o procedimientos para acceder a la autonomía. Sin em- bargo, ambos procedimientos tienen dos fases: una primera, en la cual una porción del territorio del Estado hace expreso su deseo de constituirse en CA (fase de pronuncia- miento autonómico); y una segunda fase, en la cual se elabora el Estatuto de Autonomía, quedando constituida la CA, con la entrada en vigor del Estatuto (fase estatuyente). La diferencia principal entre los procedimientos para acceder a la autonomía estriba en que las CC AA que utilicen el procedimiento del art. 143 de la CE (vía lenta), sólo podrían asumir las competencias establecidas en el art. 148 de la CE, siendo obligatorio esperar cinco años para aumentar sus competencias, traspasando los límites competenciales que establece dicho artículo (según dispone el art. 148.. de la CE); mientras que las CC AA que acceden por el procedimiento del art. 151 de la CE (vía rápida), pueden asumir desde el primer momento los poderes y competencias que se permiten por la combinación del art. 148 y 149 de la CE.
6.6.2.1. El procedimiento de constitución de las Comunidades Autónomas
ordinarias o vía indirecta a la autonomía plena (art. 143 de la CE): “Vía
lenta o Común”
Aunque el derecho a la autonomía corresponde según el art. de la CE, a las naciona- lidades y regiones, las que dan inicio al proceso son las provincias, las cuales deciden el mapa autonómico, agrupándose en CC AA. En concreto, son las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica las que podrán acceder a su autogobierno y constituirse en CC AA con arreglo a lo previsto en Título VIII de la CE y en los respectivos Estatutos (art. 143.1. de la CE).
– Iniciativa del proceso Autonómico. Las CC AA ordinarias no tienen que consultar a la población sobre la formación o no de la CA, basta con el pronunciamiento de los órganos representativos de la provincia:
* las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente; * y las dos terceras partes de los Ayuntamientos de cada provincia, cuya po-
blación equivalga, además, a la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.
Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas (art. 143.. de la CE); en caso de no prosperar la iniciativa, habrán de esperar cinco años para volver a adoptarla (art. 143.3 de la CE). – Elaboración del Estatuto de Autonomía. El Estatuto de Autonomía de las CC AA
ordinarias es una Ley orgánica de las Cortes Generales, con la particularidad de que el proyecto de esta ley orgánica debe ser elaborado por una Asamblea constituida a estos efectos en el territorio que aspira a constituirse en CA. Dicha Asamblea está integrada por: los miembros de las Diputaciones provinciales u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Sena- dores de las Cortes Generales elegidos en ellas. El proyecto será elevado a la Cortes Generales para su tramitación como ley orgánica (art. 146 de la CE). – Competencias. Las CC AA ordinarias pueden asumir las competencias estableci-
das en el art. 148 de la CE y una vez transcurrido cinco años, podrán ampliar sus competencias, mediante la reforma de su Estatuto de Autonomía, hasta igualarlas a las CC AA que acceden por el procedimiento extraordinario.
– Reforma. La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los propios Estatutos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley orgánica (art. 147.. de la CE).
– Órganos. No se encuentran tasados en la CE, pero los Estatutos de Autonomía de las CC AA ordinarias, han adoptado el sistema organizativo establecido por art. 15.1. de la CE para las CC AA extraordinarias (Ver comentarios a dicho art.). 1. La autonomía impuesta: la cláusula de cierre (art. 144. c) de la CE)
La CE permite a las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, por motivos de interés nacional, sustituir la iniciativa de una provincia (de su Corporación local). Por lo que la CE está permitiendo a las Cortes Generales incorporar una determinada provincia a una Comunidad Autónoma, en vías de formación y evitar que puedan quedar “lagunas autonó- micas” en el Estado.
Esta previsión fue utilizada en el caso de Segovia, dado que esta provincia había manifestado su voluntad de no incorporarse al régimen preautonómico de Castilla-León. Las Cortes Generales aprobaron una Ley orgánica de incorporación de Segovia al proceso autonómico de Castilla y León (también fue utilizado en la Comunidad Autónoma Andaluza, respecto de la provincia de Almería. Ver comentarios del art. 151. de la CE)