Planificación del Uso Público.

El uso público es un tipo de explotación del territorio con un potencial teórico de impacto per cápita reducido, siempre y cuando se regule adecuadamente teniendo en cuenta las características de los espacios utilizados y el cumplimiento de sus fines conservacionistas (Pascual, 2007). No obstante, un exceso de los volúmenes de visitantes, no considerar las demandas reales de la población local y de los turistas, una inadecuada selección de las actividades permitidas, o la falta de control de los comportamientos poco respetuosos hacia el medio, pueden tener graves consecuencias para los ecosistemas. El ordenamiento del uso público exige pues de una planificación específica que permita asegurar el cumplimiento de los objetivos establecidos por los gestores, los cuales siempre han de supeditarse a la conservación. Entendemos por Planificación un “proceso organizado y secuenciado dirigido a la identificación y ejecución de actuaciones mediante mecanismos de adopción racional de decisiones” (Pascual, 2007). Su aplicación permite optimizar el uso de los recursos, hace posible la evaluación de la eficacia de la gestión y evita tanto la dispersión de las actuaciones como el desaprovechamiento de las posibles sinergias (EUROPARC-España, 2008b).

La organización de la planificación de los espacios naturales protegidos en nuestro país suele realizarse siguiendo un modelo jerárquico, también denominado en cascada, en el que cada nivel está supeditado a las directrices establecidas en el nivel superior (Figura 2.4). Como podemos observar, el uso público suele concretarse en el nivel más bajo de la planificación, es

decir, a través de los programas o planes sectoriales de un área protegida específica. El documento marco que incluye tanto el diagnóstico de los aspectos fundamentales que han de ser tenidos en cuenta a la hora de decidir el modelo de uso público a aplicar, como las actuaciones a desarrollar y las directrices que rigen los programas a desarrollar es el denominado Plan de Uso Público o Plan de Ordenación del Uso Público (EUROPARC-España 2005a). Este texto debe definir claramente las fórmulas de gestión más convenientes para las actividades y los equipamientos de uso público en función de las características del área protegida. De esta forma, se evitará una excesiva vulnerabilidad ante posibles cambios institucionales, técnicos o políticos, asegurando así una trayectoria más continua y eficiente. Es importante favorecer en este proceso la participación pública con objeto de consensuar dicho modelo con todos los agentes sociales implicados. Este documento ha de estar igualmente supeditado a los Planes de Gestión del espacio (Plan Rector de Uso y Gestión –PRUG– y otros documentos afines7) y ha de estar en consonancia con los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) y los planes o programas sectoriales que se relacionan con el uso público. Entre estos últimos, pueden citarse los Planes de Conservación de la Naturaleza, las Estrategias de Conservación y Uso Sostenible de la diversidad biológica, los Planes de Restauración y Recuperación de especies amenazadas, las Estrategias y Planes Forestales y de Prevención de Incendios, las Estrategias de Protección de Humedales, la Planificación Territorial, el Planeamiento Urbanístico, las A21Locales y regionales, los Planes de Infraestructuras y Transporte, la Planificación Energética y de Redes de Transporte de la Energía, los Planes de Protección Civil, los Planes de Ordenación de Recursos Cinegéticos y Piscícolas-marinos, la Planificación Turística (estaciones de esquí, campos de golf, puertos deportivos,…), los Planes y Programas de Explotación Agraria, los Planes de Control de la Contaminación (RSU, montes de recarga de acuíferos), los Planes Hidrológicos o los Planes de Mantenimiento del Patrimonio Histórico-Artístico. Como puede observarse, la tarea de contextualización de la planificación del uso público puede resultar compleja.

El proceso de planificación ha de completarse con una última fase de capital importancia que ha centrado el interés de los gestores en los últimos años, ya que permite estimar la eficacia de su trabajo a través del grado en el que se han alcanzado determinados objetivos establecidos de antemano (Hockings et al., 2000). Nos referimos a la evaluación, la cual se realiza a través de los denominados programas de seguimiento. Son una herramienta básica ya que suministran información cuantitativa, objetiva y verificable para la toma de decisiones. Se componen de un conjunto de indicadores que informan sobre las tendencias de variación de ciertos aspectos del sistema que resultan de especial interés. Dichos indicadores sirven tanto para resumir extensos datos en una cantidad limitada de información clave significativa, como para gestionar y evaluar los progresos realizados respecto a los objetivos establecidos. Puede decirse pues que estas herramientas responden a tres funciones principales: simplificación, cuantificación y comunicación (Askasibar, 2003). Los indicadores permiten conocer la capacidad de acogida de visitantes de un espacio protegido, establecer la efectividad de los diversos programas de uso público o valorar las repercusiones de las actividades de uso público, tanto en lo relativo a su impacto ambiental, como a las consecuencias socioeconómicas para las poblaciones locales.

7_{Aunque España fue pionera en la declaración de zonas protegidas, la introducción de elementos de planificación no} llega hasta 1977 (reglamento que desarrolla la Ley 15/1975 de espacios naturales protegidos). El instrumento propuesto para la planificación básica de los espacios naturales protegidos es el PRUG (Plan Rector de Uso y Gestión), mientras que el PORN (Plan de Ordenación de los Recursos Naturales) se encargaría de integrar la planificación de los recursos naturales en un marco territorial amplio. En la actualidad, las Comunidades Autónomas han creado diferentes tipos de planes de gestión en virtud de su competencia en materia de protección de la naturaleza (proceso asimilable al de las figuras de protección), lo cual ha generado un panorama complejo que debe tender a la simplicidad para optimizar su eficacia (existen Planes de Conservación, Plan Director, Plan Parcial, Programa Anual de Gestión, Plan Especial de Protección del Medio Natural, Planes de Protección, Normas de Conservación, Plan Especial de Protección Paisajística, Normas de Protección y Normas de Actuación, entre otros). Para ello, EUROPARC-España propone la diferenciación de las áreas protegidas en dos tipos basándose en el tipo de gestión que precisan: (1) espacios de gestión activa, los cuales incluyen zonas que precisan de una cierta planificación y gestión debido a su complejidad (Parques y Reservas) y (2) espacios de gestión pasiva, en los que no es preciso gestionar, sino crear la normativa que garantice la conservación de los valores naturales (Monumentos Naturales, Paisajes Protegidos, Árboles Singulares, Lugares y Sitios de Interés Científico).

La mayoría de los planes de evaluación y seguimiento del uso público existentes en la actualidad centran sus esfuerzos en la estimación del número de visitantes o vehículos que acceden a los espacios naturales (EUROPARC-España, 2006). Este conocimiento posee un gran interés para los gestores, los cuales suelen manejar como principal indicador de éxito las cifras de visitantes que acuden al área protegida. El desarrollo de las tecnologías en los últimos años ha permitido automatizar esta labor de control de los accesos, sobre todo gracias a los sensores remotos (células fotoeléctricas, sensores de presión, etc.). Como consecuencia del uso generalizado de estos sistemas, las estimaciones de las cifras de usuarios, que tradicionalmente se basaban en recuentos manuales, han mejorando sustancialmente. Los resultados suelen complementarse con encuestas o entrevistas periódicas relacionadas con los hábitos, preferencias y valoraciones que expresan los visitantes del espacio. En ocasiones, los resultados incorporan la distribución de los visitantes en el espacio y en el tiempo (áreas y épocas de mayor afluencia) así como estimaciones sobre la capacidad de acogida recreativa. El segundo gran tema al que se dedica el seguimiento es la valoración del impacto que los visitantes generan sobre el medio. Esta Tesis está dedicada específicamente a esta cuestión, la cual será discutida en profundidad a lo largo de los capítulos centrales de esta investigación.

Figura 2.5. Planificación y gestión en los espacios naturales protegidos. Esquema ideal versus real. Fuente: Newsome et al. (2002: 147) para el esquema ideal y Muñoz (2008: 199)

para la aproximación a la realidad.