La política exterior regional de Chile y el lugar de la CSS durante el 2006-2014

durante el 2006-2014.

Chile ha tenido en su política internacional el anhelo de constituirse en un Estado con capacidad de influencia, y para el efecto entre sus intenciones ha priorizado la región latinoamericana para orientar su política externa. La coyuntura para poder hacerlo fue favorable, a partir de que Estados Unidos redujo su interés en la región latinoamericana a partir del 11 de septiembre de 2001, y proyectó su estrategia y prioridades en otras regiones del planeta (Serbin, 2008). Esto permitió dar lugar al incremento de la autonomía de los países de la región, la cual tuvo efecto también en la autonomía de las políticas exteriores en algunos países latinoamericanos. En el caso específico de Chile, su política exterior evidenció ser autónoma cuando rechazó la propuesta americana de intervenir en Irak. Esto representó que el país fuese reconocido como soberano e independiente en sus decisiones y que no cede ante presiones hegemónicas (Yopo, 2013).

En ese sentido, resulta evidente que la menor presencia estratégica de los Estados Unidos en la región, generó un espacio disponible para que diferentes países intentaran proyectar un liderazgo regional y de estimular la competencia y la rivalidad entre los aspirantes a este liderazgo, con posicionamientos variados frente a

54 los Estados Unidos (Serbin, 2008:138). Esta capacidad obtenida por los Estados, generó que pudieran en un tiempo determinado articular y alcanzar metas políticas en forma independiente, ya sea en el ámbito doméstico o internacional (Rusell y Tokatlian, 2009).

Este contexto de progresiva descentralización cedió que las potencias medias pudiesen llegar a ejercer influencia sobre países vecinos de similar o menor tamaño, de manera que la cooperación se tornó meritoria a medida que estos países buscan definir y fortalecer sus intereses nacionales, en la región, y otras regiones. Así, la cooperación internacional jugó un papel importante y Chile mediante esta actividad logró orientar su búsqueda de liderazgo regional específicamente la cooperación horizontal (es decir la cooperación Sur-Sur) (Ross, 2012:876).

Específicamente sobre la cooperación horizontal, Chile comenzó a hacerse más notorio en el campo regional a partir de la disminución de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) al país, a razón del aumento del PIB per cápita. Chile pasó de ser país receptor de cooperación a país fuente de recursos para participar en la cooperación internacional como PRM avanzando en materia de desarrollo y bienestar social, la estabilidad democrática, la diversidad cultural y política, la fortaleza de sus instituciones y la estabilidad de sus políticas públicas en general (Ross, 2012). En este plano, Chile ha sido considerado y catalogado por algunos organismos como un “pivotal country”22 a razón del uso progresivo de la modalidad de cooperación sur- sur y triangular, y “graduarse” de su actual estado de país receptor convirtiéndose en un país donante (AGCI, s.f.)23. De esta manera en el ámbito de cooperación sur-sur, los cambios tuvieron efectos concretos en la manera que Chile se ubica en el nuevo escenario mundial y regional de la cooperación internacional y las modalidades de la cooperación que ejecuta.

22

Los “pivotal country” son países en vías de desarrollo o PRM, que, por sus nuevas capacidades y experiencias en la promoción de la cooperación Sur-Sur, pueden compartir dichas capacidades con otros países en vías de desarrollo, en su misma Región u otras Regiones.

23

Véase. AGCI, (s.f). Desafíos de la cooperación receptiva de Chile. http://www.cooperacionsursur.org/images/descargas/2014/mayo/Desafios_Coop_Receptiva_Chile.pdf consultado el 9 de octubre de 2015.

55 La prioridad por la región corresponde a uno de los elementos básicos de la política externa de Chile, existiendo una especial preferencia por los países vecinos. La importancia de las relaciones vecinales y paravecinales se debe, entre otros elementos, a que en el pasado las relaciones vecinales (Perú, Bolivia y Argentina) han sido problemáticas, por esa razón Chile buscó implementar una política regional activa y vinculante” (Acevedo, Quezada y Riquelme, 2013:152).

Al igual que la prioridad en las relaciones vecinales, Chile también ha apoyado los procesos de integración regionales. “Si bien dicho apoyo ha sido dispar y a veces incluso interrumpido, la tendencia general expresa que la integración regional ha estado mayoritariamente presente en los lineamientos que ha seguido la política exterior chilena, en el marco de su denominada prioridad regional” (Aranda y Riquelme, 2011:14). Esto se ratifica en el texto Perspectivas, Proyecciones y Desafíos de la Política Exterior de Chile, documento oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, el cual indica que entre los intereses prioritarios de la política exterior de Chile está el “Contribuir al fortalecimiento de la integración regional”. En tal sentido, el texto sostiene que: “La integración de Chile a América Latina se ha constituido en uno de los elementos más importantes de nuestra política exterior, lo cual se refleja en el significativo número de proyectos que, en diferentes áreas, se orientan a acercarnos a los países de la región bajo un marco de un mutuo respeto y entendimiento”. (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 2010: 21).

31.1. La política exterior Gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010)

El Gobierno de Michelle Bachelet estableció que la política exterior de Chile tendría durante ese período el enfoque y sello la promoción de una identidad regional común en América Latina a raíz de los vínculos históricos, culturales, limitaciones, intereses y objetivos. Estableció como los ejes de su política exterior: los vínculos vecinales prioritarios, la relación privilegiada con países de América del Sur, la participación activa en organismos de concertación regional, la cercanía con México, América

56 Central y El Caribe, y finalmente el trabajo en fronteras y límites (Ministerio de Relaciones Exteriores Chile, 2009).

Sin embargo, las acciones del gobierno de Bachelet destacaron por poner énfasis la cooperación en áreas estratégicas, como son la promoción de la democracia, la integración comercial, la promoción de la transparencia y probidad, y la lucha contra el narcotráfico. Finalmente, concentró el accionar de la cooperación sur-sur en la región de América Latina y el Caribe fundamentalmente en los países vecinos y para- vecinales potenciando la integración regional (Bachelet, 2005: 98-100).

Se formó una intensa agenda de acciones bilaterales y multilaterales de Chile en la región durante todo el período. Sin embargo, en el marco de su estrategia de desarrollo, Chile fue ambicioso y también apuntó proyectarse al resto del mundo, para lo cual mantuvo -en un proceso coherente de todos los gobiernos de la Concertación Democrática- una estrategia de regionalismo abierto, que abarca todos los ámbitos (políticos, económicos, sociales, culturales, etc.) (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2009:9).

Sobre la cooperación internacional, en este período representó una fuente dinámica de desarrollo de la política exterior y una oportunidad para ampliar las alianzas regionales y extra regionales como consecuencia de la incorporación de la cooperación internacional hacia la región como una prioridad en el programa de Gobierno por parte de la Presidenta Michelle Bachelet (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2009). En palabras de la Presidenta: “la política de cooperación debe ser considerada como un componente esencial de nuestra política exterior y como un instrumento eficaz para el cumplimiento de sus objetivos. Reforzaremos nuestra ayuda a aquellos países del vecindario regional que requieran cooperación técnica y asistencial. Así como nos beneficiamos de las oportunidades que nos brinda la globalización, también debemos asumir mayores responsabilidades frente a los desafíos que ella genera” (Bachelet, 2005:100).

57 Así mismo, el Canciller de Chile durante este Gobierno, Mariano Fernández, destacó la posición de Chile en la región en el seminario "América Latina en la perspectiva estratégica. Enfatizó ampliamente sobre la integración regional: “en el siglo XXI, lo que corresponde es mirar al futuro y entender que sólo integrados entre nosotros, e integrados al mundo, podremos afrontar exitosamente nuestros grandes desafíos comunes… Y sólo integrados entre nosotros, y con una visión común, podremos tener una voz fuerte como región en los problemas globales”24.

En este marco, la dimensión regional de la política exterior de Chile durante este gobierno, tuvo una especificidad, dinamismo y significado estratégico prioritario. En ese sentido, Chile contaba con una Política de Cooperación Internacional que intentaba complementar la política exterior definida por el Gobierno, impulsando acciones de cooperación sur-sur bilateral y triangular, la cual estaba a cargo de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) (Lazo, 2012).

En un comienzo la política de cooperación se enfocaba en administrar la recepción de recursos, ahora cumple la nueva función de administrar la recepción y otorgamiento de recursos en base al nuevo rol de cooperante. Esta doble función, destacó durante este período gubernamental la capacidad real que Chile tiene en cuanto a cooperación, ya que se readecuó según fue necesario, para adaptarse a los cambios nacionales e internacionales de la cooperación. Específicamente la cooperación sur- sur se caracterizó por ser una cooperación de gobierno a gobierno, establecida a nivel institucional. Es decir, mediante a la transferencia de conocimientos e instalación de capacidades, con el objeto de garantizar la sustentabilidad en el tiempo las diversas acciones ejecutadas en relación con los requerimientos de los países socios (AGCI, 2010:40). De esta manera, durante este período el auge que tuvo la cooperación sur- sur que Chile otorgó, fue muy de la mano de la capacidad institucional y técnica de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) fue cobrando a partir del

24

Intervención del Canciller de Chile, Mariano Fernández, en seminario "América Latina en la perspectiva estratégica. América Latina: Su priorización en la política exterior de Chile. En línea, consultado el 12 de octubre de 2015 de http://www.minrel.gob.cl/minrel/site/artic/20100107/pags/20100107173950.html.

58 2005, año en el que la institución pasó a formar parte del Ministerio de Relaciones Exteriores. Esta acción significó durante este período una mejor interacción entre AGCI, el propio Ministerios de Relaciones Exteriores articulando de una mejor manera los logros de AGCI a los de la política exterior y también realizar una mejor articulación con las instituciones de los países socios.

3.1.2. La política exterior Gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014)

Durante el gobierno de Sebastián Piñera, su política exterior también priorizó la temática regional. En el Programa de Gobierno se señala que “América Latina debe constituir una prioridad en nuestra política exterior, en orden a generar acuerdos estratégicos y una mayor integración, sin que ello implique la renuncia a nuestro exitoso modelo de desarrollo económico y social” (Piñera, 2010: 117). En ese sentido, el Gobierno de Piñera profundizó su estrategia de inserción internacional y de una presencia cada vez más activa en las distintas instancias políticas, económicas, culturales, científicas y sociales, a nivel regional y mundial. Todo ello, sobre la base de una política exterior que se basa en principios propios de una política de Estado (Aranda y Riquelme, 2011).

En cuanto a sus objetivos de política exterior, se centraron principalmente en el desarrollo de una política exterior coherente con los intereses de Chile. Se priorizó la relación con los vecino y con la región, la vinculación con los polos de desarrollo mundial y la activa participación en temas globales y multilaterales (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, s. f.).

Una de estas instancias donde se manifestó fue en las Naciones Unidas, durante el Debate General del 65° periodo de sesiones de la Asamblea General, priorizando a la región como un elemento importante de la inserción internacional de Chile. En dicha ocasión planteó lo siguiente: “También recordar la promoción de la democracia y el respeto a los derechos humanos, en todo tiempo, en todo lugar y en toda circunstancia, como nuestro compromiso permanente con el multilateralismo y el

59 regionalismo abierto en nuestra región, de forma tal de promover una economía más constructiva, de mayor colaboración entre los países del mundo y de nuestra región”25. En ese sentido la tendencia de la política exterior de Chile durante el Gobierno de Piñera, tendió a dirigirse hacia la integración en la región, estableciendo un elemento de continuidad con el Gobierno de Bachelet, aunque con un elemento de mayor énfasis en los temas comerciales de las relaciones externas.

Así mismo, respecto a cooperación internacional, específicamente el fortalecimiento de la cooperación sur-sur, también se observó en el discurso del Presidente Piñera en el 66° periodo de sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas indicando: “En materia de promoción social y lucha contra la pobreza estamos fortaleciendo la cooperación sur-sur, que sin duda es una cooperación triangular que no reemplaza ni sustituye la necesaria cooperación norte–sur”. Otorgándole también continuidad a la importancia que se le brindó en el gobierno anterior26.y comprendiendo la dualidad que ejerce Chile en cuanto a la forma de cooperar.

De acuerdo a los documentos oficiales del Ministerio de Relaciones Exteriores se destacan acciones prioritarias relativas a la región como la Alianza del Pacífico; integrada por Chile, Colombia, México y Perú, que busca impulsar un área de libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas. La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) donde Chile asumió en diciembre de 2011, la Presidencia Pro Témpore. Este organismo incluye a 33 países miembros y se celebró la I Cumbre de la CELAC en Santiago, el 27 y 28 de enero de 2013, donde los Presidentes reafirmaron su compromiso para avanzar en los desafíos de la región, a través de la firma de la Declaración de Santiago. Finalmente, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR): Se fortalecieron vínculos con los distintos países de la región, como mecanismo de integración en que los doce países del subcontinente son miembros plenos. Se destacó también tras el ingreso de Chile a la OCDE en mayo de

25

Véase intervención completa, disponible en URL: http://www. gob.cl/discursos/2010/09/23/intervencion-debate-general-en-reunionplenaria.htm. Consultado el 13 de octubre de 2015.

26

Véase en línea http://www.minrel.gov.cl/minrel/site/artic/20110923/pags/20110923102443.html. Consultado el 11 de octubre de 2015.

60 2010, los avances realizados en los compromisos que Chile adquirió después de su adhesión como miembro pleno a esta organización. Finalmente en este periodo gubernamental si bien se enfocó en el desarrollo y promoción de actividades de cooperación sur-sur, Chile se oriento más a la promoción del país como socio estratégico en la cooperación triangular (AGCI, 2012:29-37).

Es así como se puede concluir en este apartado que, la agenda de cooperación internacional fue constante durante los dos períodos gubernamentales. La intención, motivación, interés, por promover la CSS de Chile como cooperante, y su vinculación con la política exterior fue fuerte en los dos gobiernos, principalmente resaltan las acciones de integración regional y cooperación triangular con Piñera y con Bachelet destaca la función de AGCI para articular la oferta de cooperación en la región.

Se destaca una política de acercamiento y fortalecimiento de vínculos concretos regionales. No está demás indicar que si bien las acciones de estas gestiones brindaron importancia a las distintas formas de cooperación, éstas no necesariamente se encontraron establecidas en los ejes centrales y objetivos generales de sus políticas exteriores, sino como acciones que ayudan a complementar los objetivos de política exterior. En ese sentido la gestión de la cooperación orientó su oferta temática en los dos períodos gubernamentales de acuerdo a las principales fortalezas que el país posee (fortalecimiento institucional, políticas públicas, fomento productivo y protección social, entre otros). De manera que las acciones de cooperación priorizaron la región al recibir el mandato de las orientaciones de la política exterior, que concentraron su accionar en la Región de América Latina y El Caribe.

3.2. La institucionalidad de la CSS y su relación con la

institucionalidad de la política exterior de Chile.

En este apartado se analizará en detalle cómo se ha desarrollado la institucionalidad encargada de la gestión de la cooperación internacional de Chile. Además, se revisará la institucionalidad de la Política Exterior de Chile, y de esta forma, se podrá

61 determinar de qué manera se adhieren y complementan esas acciones con la Política Exterior del gobierno de Chile.

La institucionalidad de la cooperación chilena cuenta con una Agencia de Cooperación Internacional desde hace ya 25 años. Su surgimiento se remonta a 1990 cuando el Gobierno de Chile mediante la Ley N° 18.989 crea el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) y la Agencia de Cooperación Internacional (AGCI). De acuerdo con Egaña (1991), al MIDEPLAN le correspondía orientar la aplicación de la política de cooperación internacional, adecuándola a las necesidades de recursos de diferentes programas y proyectos del país en todas las áreas del desarrollo. Por su parte a la AGCI, le correspondía realizar las gestiones necesarias para que el país recibiera cooperación internacional, determinar y aprobar los planes y programas específicos de cooperación internacional y los proyectos que forman parte de ellos, coordinar las gestiones necesarias para perfeccionar y reforzar la capacidad científica y tecnológica del país mediante sistema de becas, intercambios y acuerdos de cooperación y finalmente impulsar proyectos y actividades de cooperación hacia otros países (Egaña 1991:217).

Hacia 1997 se tomó la decisión gubernamental, mediante el Decreto Supremo N° 161 de que las actividades de cooperación internacional fueran coordinadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y no por MIDEPLAN. Esto concluyó con el traslado definitivo en el año 2005 de la AGCI al Ministerio de Relaciones Exteriores. La Ley N° 19.999 de 2005 estableció que AGCI debe “promover, patrocinar, administrar o coordinar convenios de estudios y programas de becas de formación, capacitación, perfeccionamiento en los niveles de pregrado, postgrado y pos título impartidos en el país a estudiantes becarios y extranjeros” y así fortalecer el rol de cooperante sur-sur de Chile iniciado en 1993 (Lazo, 2012:380).

De esta manera, la evolución de AGCI en un comienzo se centró en la captación y administración de los recursos de cooperación recibidos; que con el cambio

62 administrativo de 2005 significó un paso adelante hacia progreso institucional y técnico de la cooperación chilena.

Posteriormente las responsabilidades de la institución se modificaron, a partir del cambio que Chile demostró dentro del sistema internacional como consecuencia de la denominación del país como PRM. En ese sentido, se debieron redefinir las funciones de AGCI, no solo como receptora de recursos de cooperación en las áreas en las que presentan debilidades, sino que también como cooperante sur-sur, poniendo a disposición de la región de América Latina y El Caribe sus capacidades y experiencias en campos específicos en los cuales presenta claras fortalezas (AGCIa, 2012:11).

Esto se tradujo en el surgimiento del Programa de Cooperación Horizontal Chileno como una forma de apoyar el desarrollo de los países de la región. Dicho programa, que fue iniciado en 1993, aún se mantiene vigente. Posteriormente, en 1998 surge la modalidad de cooperación triangular, a través de la cual Chile se asocia con fuentes donantes tradicionales en beneficio de un tercer país (Sistema de las Naciones Unidas en Chile, 2008:6), (AGCID, 2015:15).

En los años siguientes, en lo que se refiere a la misión institucional, “la AGCI busca contribuir al logro de los objetivos de la política exterior definidos por el Gobierno, impulsando acciones de cooperación horizontal, triangular para instituciones y países de la región y de perfeccionamiento de recursos humanos para profesionales de Latinoamérica como asimismo, apoyar y complementar las políticas, planes y programa nacionales prioritarios que promueve el Gobierno orientados al desarrollo del país impulsando acciones de cooperación bimultilateral” (AGCI, 2012:24).

En la actualidad AGCI funciona como un órgano descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Su función es captar, entregar y administrar recursos de