CAPÍTULO 2. ESTUDIO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE UN ENFOQUE DE SISTEMAS
2.3. Política pública: una clarificación conceptual
Con el propósito de ir perfilando los conceptos del enfoque de políticas públicas sobre el cual se sustenta el presente trabajo, en este apartado se da una revisión general de algunas conceptualizaciones del término política pública a fin de lograr una mayor claridad conceptual.
Debemos comenzar señalando que política pública es un término al que se le atribuyen diversos significados. Esto lo podemos observar con Joan Subirats68 quien presenta diferentes connotaciones del término de política, el cual puede tener los siguientes significados: como etiqueta de un campo de actividad; para describir una propuesta
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Alcántara Sáenz, Manuel. Op. Cit. nota 65, p. 109. 68
Subirats, Joan. Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración. Ministerios para las Administraciones Públicas. Madrid, 1992. p. 40 y ss.
34 general o una perspectiva deseada; como medio para alcanzar fines; como sinónimo de las decisiones del gobierno; como sinónimo de la norma o conjunto de normas que existen sobre determinada problemática; como conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en tal campo; como resultado final, como output, como producto; como
outcome, como impacto real sobre la realidad; como modelo teórico aplicable, como
explicación causal de la evolución de los hechos; y como proceso, como secuencia de hechos y decisiones que implican un cierto avance o modificación de la realidad. Si bien esta lista nos da una visión amplia sobre el concepto de política, en este trabajo nos interesa particularmente la concepción de la política como proceso, debido al enfoque sistémico que se ha adoptado en el estudio.
En esta línea Luis F. Aguilar69, propone una definición de política pública con un carácter institucional y compuesta por tres elementos, a saber: 1) el diseño de una acción colectiva intencional; 2) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta; y 3) los hechos reales que la acción colectiva produce. Estos elementos pueden considerarse como etapas sucesivas de un proceso que muestran: el diseño de la política, su implementación y finalmente, sus resultados.
Por otra parte, interesa el carácter institucional de la política pública, del cual, por su naturaleza, no puede sustraerse. Desde esta perspectiva tenemos el planteamiento de Josep M. Vallès70 que define a la política pública como un conjunto interrelacionado de decisiones y no decisiones, que tienen como foco un área determinada de conflicto o tensión social. Se trata de decisiones adoptadas formalmente en el marco de las instituciones públicas pero que han sido precedidas de un proceso de elaboración en el cual han participado una pluralidad de actores públicos y privados.
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Aguilar Villanueva, Luis F. La hechura de las políticas. Op. Cit. nota 56, p. 26. 70
35 En esta misma línea, Enrique Cabrero71 señala que las políticas públicas han sido entendidas como acciones inducidas fuertemente por el Estado, quien es el actor dominante en la escena de los agentes participantes.
En relación a lo anterior, Luis Aguilar72, afirma que existe un consenso en reconocer e incluir el aspecto institucional en la definición de política, afirmando que se trata de la decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro de su campo legítimo de jurisdicción y conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los ciudadanos de la asociación, y que se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos administrativos, entre otros. Sin embargo, las diferencias de componentes y énfasis en la definición se ponen de manifiesto apenas se incorporan los aspectos políticos, administrativos, conductuales, que resultan de otras maneras de ver la política, más allá de jurisdicciones formales, reglamentos y órdenes.
En palabras de Giovanna Valenti73, el concepto de política pública supone por una parte, la idea de lo público como una dimensión de la actividad humana regulada e intervenida por la acción gubernamental. Por otra parte, el significado moderno de policy se vincula a la capacidad del gobierno para intervenir racionalmente en la solución de los problemas públicos. De las definiciones de Aguilar y Valenti destaca el énfasis en el despliegue de capacidades institucionales que entran en juego en el proceso de la política pública, que aluden de alguna manera a los medios públicos a los que hace referencia Karl Deutsch.
Con base en todo lo anterior, y por lo que a esta investigación concierne, se adoptará la definición de Karl Deutsch74, por lo que se entenderá por política pública la toma de decisiones por medios públicos. Sin perder de vista que se trata de un proceso en el que se toman decisiones racionales que tienen un carácter formal en tanto que se desarrollan
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Cabrero Mendoza, Enrique. “Usos…” Op. Cit. nota 57, p. 194. 72
Aguilar Villanueva, Luis F. La hechura... Op. Cit. nota 56, p. 22. 73
Valenti Nigrini, Giovanna. “Presentación a la edición en castellano”, en Parsons, Wayne. Políticas Públicas. Op. Cit. nota 24.
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36 en el marco de instituciones públicas y mediante la combinación adecuada de sus capacidades para dar solución a determinados problemas públicos.
A partir de esta definición conceptual de la política pública que se estudiará en esta investigación, estamos en condiciones de definir cuáles son los elementos fundamentales que integran esta política en particular.