Política social comparada

Hasta ahora se han revisado varios enfoques sobre la política social en Europa y Latinoamérica que dejan entrever la dificultad para poder establecer una definición única de política social, debido a la cantidad de autores que han intentado delimitar su alcance y características, trasmitiendo al mismo tiempo sus propias ideologías y por qué no, idiosincrasias culturales que subyacen e influyen en el proceso de conceptualizar la política social. Y aunque el objetivo de este estudio no es definirla ni medir su impacto en la población, sino estudiar el esfuerzo que realiza cada gobierno, cada país en la implementación de las mismas y por ende en la consecución del bienestar y satisfacción de necesidades de su población, no podemos adentrarnos en este tema sin realizar una breve revisión de las principales definiciones de la misma.

Ya en 1974 Titmuss hacía un aproximación de la capacidad redistributiva de la política, en cuanto al control de los recursos materiales y no materiales de los pobres a los ricos, de un grupo étnico a otro, de la vida laboral a la edad avanzada dentro de los grupos de ingresos y clases sociales. Para Amenta (2003) los académicos tienden a ver la política social como líneas de acción del Estado para reducir la inseguridad de los ingresos y para proporcionar un nivel mínimo de ingresos y servicios y por lo tanto para reducir las desigualdades. También puede ser definida como las acciones sociales adoptadas por los responsables de formular políticas para promover el bienestar (Alcock, 2008). Por su parte, Molina (2004) distingue a la política social según su finalidad, sea esta material o formal. En el primer caso, destaca el carácter

histórico de la política social en la persecución del bienestar social, y por otro lado, su finalidad en sentido formal, considerando a la justicia social, pues para el autor ignorar las determinaciones de lo económico equivale al fracaso de las expectativas de toda política social.

Podemos hablar entonces de que el bienestar en la población es generalmente promovido por las políticas sociales que emanan del Estado, mediante sus estrategias y programas en diferentes ámbitos de nuestra vida, tal como se ha planteado en el Marco Teórico de la investigación. Desde un enfoque comparativo, sería necesario analizar la política social como un concepto complejo donde se abarquen las interacciones entre el rol de los individuos en el mercado, el comportamiento de las familias y/o comunidades y las funciones que desempeña el Estado (Hill, 2006). En esta tesis, tal como se planteó en el Capítulo II, se considera que la política social es un instrumento de los estados para satisfacer las necesidades y con ello alcanzar el bienestar social de la población. Una vez conceptualizada es relevante conocer cómo se materializa la política social en un determinado país, si es posible medirla para luego establecer comparaciones.

En este sentido, desde 1990, la investigación en la política social comparada se ha enfocado en las formas en que los estados de bienestar nacionales se han visto afectados y cómo han respondido a la internacionalización económica e integración política, especialmente en los países Europeos (Clasen, 2007). Las dimensiones susceptibles de ser abordadas, analizadas y posteriormente comparadas pueden ser muy amplias y variadas considerando los aspectos que caracterizan los regímenes de bienestar existentes y con ello la materialización de las políticas sociales, proceso que responde al contexto de cada país así como a las problemáticas definidas como prioridades en ellos.

Autores como Timuss y Esping Andersen contribuyeron al análisis comparativo de políticas sociales entre diferentes países, al establecer clasificaciones en tres régimen de bienestar permitiendo caracterizar a cada uno de los países de acuerdo a su sistema. Con ello redujeron a categorías las diferencias que poseen cada uno de los países facilitando el análisis comparativo de políticas sociales. Pero ¿cómo se realiza en la actualidad la comparación de la políticas sociales? El énfasis de dicha comparación ha de estar puesto sobre los programas y/o estrategias que se llevan a cabo en ámbitos como vivienda, educación, salud, para lo que es necesario concebir a las políticas sociales como un concepto mensurable. Dicha medición puede centrarse en aspectos como la inversión en gasto social que cada Gobierno realiza y

comparar el esfuerzo, el acceso o la cobertura que los programas que ofrecen para mejorar la calidad de vida de los individuos en los ámbitos ya mencionados.

Otros estudios comparados dependerán también del territorio que se desee abarcar, el período de tiempo, etc. A nivel nacional, destaca un estudio realizado sobre las

Políticas sociales en la España de las Autonomías (2003, op.cit), en el que se realiza

una completa revisión de las políticas sociales en cada una de las 17 comunidades autónomas y Ceuta y Melilla, que componen España, analizando ámbitos como servicios sociales, salud, educación (primaria, secundaria y universitaria), empleo, vivienda, justicia, discapacidad y el gasto público en cada una de las partidas. La organización de su información, permite establecer comparaciones entre las diferentes comunidades y conocer la situación de las políticas en cada uno de los sectores.

Garcés, Ródenas y Carretero (2004, op.cit) realizan un análisis comparativo sobre política social en Polonia, Hungría y Chequia, tres países post-comunistas, que se centra en el proceso de transición y los problemas socioeconómicos que derivaron del mismo y que supuso una reestructuración de su sistema de bienestar. Los ámbitos que abarca este análisis comparativo, se centran en los principales cambios políticos y de la administración en cada uno de los países y durante la transición, considerando además el gasto social, el mercado de trabajo, el sistema de seguros sociales, el de salud, el educativo y el de impuestos y su función en la configuración de las políticas sociales.

Siguiendo una metodología diferente, pues su análisis se centra en el sistema sociosanitario, el estudio de Garcés, Ródenas y Hammar (2013) compara dos países con sistema de bienestar totalmente distintos, como España y Finlandia. En este estudio los autores plantean que se está produciendo un aumento del gasto en servicios sanitarios en los países de la Unión Europea, que provoca serios problemas que afectan a la gestión de este sistema de protección social, en particular en los países mediterráneos. Sobre esta base, analizan y comparan dos modelos de gestión de casos en Finlandia y España, orientados a la atención de personas mayores fomentando la participación de los pacientes y sus cuidadores en la toma de decisiones. De esta forma establecen una comparación entre el Modelo Sociosanitarios Sostenible, en el caso de España, y el modelo finlandés PALKO. La comparación se basa en un análisis comparativo de: objetivos, población a la que se dirige, equipos de gestión de casos, paquetes de servicios e itinerarios asistenciales,

pasos/etapas, diseño y configuración, criterios de exclusión e inclusión de pacientes, resultados de las intervenciones, tiempo de intervención.

Un estudio realizado por Huber, Mustillo y Stephens (2008) utiliza una metodología de análisis comparativo en una serie temporal. Se enfoca en 18 países de América Latina abarcando los años desde 1970 a 2000. Es considerado el primer análisis del gasto en este contexto, que considera una dotación completa del régimen, el partidismo, la estructura del Estado, variables económicas y demográficas, con lo que su análisis facilita una comparación de los estados de bienestar en países industrializados más avanzados. Como incluye un extenso período, su estudio se basa en los siguientes objetivos: entender de qué forma los regímenes (autoritario y democrático) configuran los patrones de gasto social y entender el papel que juegan los partidos políticos, según la estructura económica y social del país, ya que este puede variar en presencia de diferentes legados políticos. Su objetivo se centra en conocer los factores que determinan los patrones a largo plazo del gasto social. Utilizan diferentes fuentes de informes estadísticos para recoger los datos sobre gasto social, en ámbitos como la seguridad social y bienestar, salud y educación. Para medir la democracia se basan en una clasificación de tipos de regímenes propuestos por Rueschemeyer, Huber y Stephens (1992), para las variables políticas utilizaron una clasificación de partidos políticos planteada por Coppedge (1997). Después de un proceso analítico, concluyen que las formas de regímenes son determinantes en cuanto a la cantidad que los gobiernos destinan en transferencias y servicios sociales, lo que sugiere que los gobiernos democráticos (independiente del color político) responden a la demanda de provisión de seguridad social y bienestar, educación y salud, más que los gobiernos autoritarios. Mientras que los regímenes autoritarios represivos mantienen un bajo gasto en los ámbitos de salud y educación.

Un análisis más restringido en cuanto a su objetivo es que el realiza Flaquer (2000b) sobre políticas familiares en una perspectiva comparada, basándose en la importancia de abordar los problemas que afectan a la mayoría de las familias intentando dar respuesta mediante elaboración y aplicación de políticas públicas. Para ello, reúne las estrategias de intervención social que se llevan a cabo a nivel europeo, estrategias que han tenido resultados positivos y negativos permitiendo realizar una valoración acerca de los resultados y el impacto de la misma. Delimita el objetivo de su estudio estableciendo una definición de políticas familiares, desde una dimensión institucional y europea, y detalla los principales modelos de política familiar en Europa. Aborda la protección económica de las familias y las tendencias existentes en el contexto europeo y específicamente sobre el sistema español.

Establece un vínculo entre la fiscalidad y la familia, haciendo un paralelo entre los países de la UE y el caso español. Otro aspecto que se aborda es el de la conciliación entre la vida laboral y familiar, tema relevante para el autor pues el trabajo es la principal fuente de seguridad económica para el grupo familiar. Se enfoca en las tendencias europeas en la actividad económica femenina y en los servicios ofertados para la atención a la infancia, junto con una revisión de las estrategias de flexibilización y modalidades de empleo. Finaliza con un debate sobre familias mono parentales, haciendo un paralelo entre las experiencias francesa y británica y comparando con el caso español.

Por su parte, un estudio realizado por De Henau y Himmelweit (2013), analiza el efecto de la situación laboral y la política de familia y su influencia en la desigualdad de género en el interior del grupo familiar. Los resultados de este estudio son analizados en Australia, Alemania y Reino Unido, países que fueron elegidos de acuerdo a las características de su estado de bienestar y por la disponibilidad de los datos sobre hogares. Para comparar los efectos de las políticas en las desigualdades en el hogar, realizan una comparación de la prevalencia de los factores que pueden afectar dichas desigualdades, específicamente la contribución percibida a los recursos del hogar, y la extensión de los efectos de estos factores que puede diferir entre los diferentes países estudiados. Los autores realizan además un análisis comparativo de las principales políticas familiares vigentes o implementadas entre los años 2002 y 2007 en los tres países, considerando en el análisis el cuidado de niños, el permiso parental, jornada laboral, sistema de beneficios fiscales, así como indicadores de la evolución del empleo entre 1997 y 2007. Sus resultados confirman que en todos los países el estatus laboral es relevante y que las contribuciones domésticas (que predomina en el grupo de mujeres), tienden a valorarse menos que las contribuciones a través del empleo, donde los hombres cobran más que las mujeres.

Por su parte, Michael Hill (2006, op.cit) desde una perspectiva comparativa, analiza las diferencias y similitudes en la forma en que diferentes países abordan la política social, abordando sus principales características y la forma en que los problemas sociales son atendidos. Analiza las siguientes áreas de la política social: seguridad social, política de empleo, servicios de salud, atención social (asistencia social - social care) y educación. También aborda algunos temas de política social como: divisiones sociales, divisiones de género, divisiones étnicas y envejecimiento, centrando su comparación en países pertenecientes a la OECD y países de la Unión Europea.

Guillén y Petmesidou (2008), realizan un análisis de las tendencias en cuanto a su financiación, organización y gobernanza de sus sistemas de bienestar, en los cuatro países pertenecientes al estado de bienestar mediterráneo, España, Italia, Grecia y Portugal. Analizan las tendencias en las reformas y los principales hitos en áreas como la protección social, asistencia social, mercado laboral y empleo en los cuatros países. Analizan la respuesta de Grecia frente a los desafíos de una reforma (desde comienzos de 1990 cuando se produce el giro neoliberal, el período previo al euro, desde el 2004 a la actualidad y el regreso a un enfoque conservador). En segundo lugar, se analiza el caso de España (desde 1990 cuando comienza la búsqueda de una mejor eficiencia, hasta actualidad, cuando se busca fomentar la equidad y la protección de la dependencia) y por último se incluye en el análisis la situación Italia y Portugal. Luego se establece una comparación entre los cuatros países respecto a la situación económica y las tendencias en el gasto social, seguridad social, salud, políticas del mercado de trabajo y salud.

Utilizando una metodología de análisis comparativo entre países, pero esta vez entre políticas sociales del entorno latinoamericano y africano, es el estudio realizado por Kennett (2008), quien previamente identifica diferentes conceptos y categorías con el fin de clasificar a los países según determinados criterios. Hace alusión a la clasificación que utiliza el Banco Mundial según el tamaño de su economía considerando el Ingreso Nacional Bruto (GNI) per cápita (ingresos bajos, ingresos medios, ingresos altos). Destaca la clasificación elaborada en 1971 por las Naciones Unidas, el Grupo de Países Menos Desarrollados, en el que identifica a 24 países con un bajo ingreso per cápita, bajo nivel de desarrollo de recursos humanos basado en indicadores de nutrición, salud, educación y alfabetización de adultos y un alto grado de vulnerabilidad económica. En 2005 agrupaba un total de 50 países, donde 31 pertenecían a África, 4 eran de la región árabe, 14 eran de Asia y el Pacífico y 1 se encontraba en Latinoamérica y el Caribe. Esta misma institución crea en 1990 el Índice de Desarrollo Humano (IDH), categorizando y estableciendo un ranking de países mediante un índice compuesto basado en aspectos como educación, recursos económicos y nivel de vida. Sobre esta base la autora analiza los territorios previamente descritos respecto a sus problemáticas, políticas, sus regímenes, su desarrollo, globalización y pobreza.

Kangas y Palme (2007) analizan las variaciones del gasto social en 18 países de la OECD abarcando un periodo de cuarenta años, considerando factores como necesidad estructural y derechos sociales, los que podrían explicar las variaciones en el gasto social. Identifica además los problemas en cuanto a la recolección de datos y

algunos problemas metodológicos que conlleva la investigación comparada de los estados de bienestar. Para los datos sobre derechos sociales se basan en un Programa de Indicadores de Ciudadanía Social dirigido por el Instituto Sueco para la Investigación Social de la Universidad de Estocolmo, utilizando información desde el 1930 hasta el 2000 en los cinco programas principales de la seguridad social: pensiones de vejez, seguro de enfermedad, seguro de desempleo, seguro de accidente laboral y prestaciones familiares. Con el fin de ver cómo estos derechos sociales, ciertas necesidades estructurales, y el gasto social están relacionados ofrecen un análisis por cada uno de los programas mencionados con anterioridad.

En resumen, todos los estudios analizados anteriormente han servido como un marco de referencia para esta investigación. Desde una perspectiva internacional, mediante la comparación entre países del contexto europeo y latinoamericano, las investigaciones de Hill (2006), Huber et al (2008), Kennett (2008) y Kangas et al (2007), nos permitieron verificar la viabilidad de realizar estas comparaciones a un nivel más amplio, considerando el análisis de series temporales de acuerdo a la disponibilidad de los datos, el establecimiento de clasificaciones y categorías, el uso de índices y centrar el análisis en ámbitos relevantes para la política social. En Europa, los estudios de Garcés et al (2004) y Guillén et al (2008) fueron utilizados como referencia en cuanto a su estructura y los ámbitos de la política social analizados en la tesis, en el caso del primero y en cuanto a financiación y gobernanza en sistemas de bienestar en el caso del segundo, aun cuando sólo incluyen países del modelo mediterráneo. Considerando el estudio de Alemán et al (2003) sobre la política social en la España de las Autonomías, aunque tiene una delimitación territorial más acotada que los otros estudios, se utilizó con el fin de contrastar la estructura y los aspectos considerados como relevantes para la política social española. Por último, aunque los estudios de Fláquer (2000), Garcés et al (2013) y De Henau et al (2013), se basan en un análisis comparativo enfocado en temáticas específicas como lo son las políticas familiares y los modelos de atención de las personas mayores, son excelentes referentes de que la política social comparada puede ser una valiosa herramienta para mejorar la situación de la población en determinadas problemáticas.

3.1 Cómo medir la política social

En el apartado anterior se han revisado algunos estudios comparativos orientados a realizar un análisis global de políticas sociales, de programas específicos entre diferentes países (dentro y/o fuera del mismo continente) o entre diferentes regiones

de un país. Todos ellos tienen en común que se centran en los resultados y el impacto que tienen las políticas sociales y sus estrategias, de acuerdo a su objetivo. Si deseamos medir la política social podemos dirigir las interrogantes a los input, a los outputs y los outcomes. Si los dirigimos a los outcomes, nos centraríamos en el impacto que tienen las políticas y si estas cumplen con sus objetivos, respuestas que pueden ser encontradas a través de la implementación de los programas sociales, el número de personas que accede a las prestaciones sociales, quienes acceden a beneficios para la vivienda, etc. Si consideramos los outputs, nos enfocaríamos en medir los servicios entregados a la población, para Baldock (2007, op.cit) este ámbito mediría el volumen del propio servicio mediante dos enfoques: ‘medición basada en el servicio’, por ej.: número de episodios hospitalarios, ya que la estancia de un paciente puede incluir varios episodios hospitalarios al requerir una serie de tratamientos, y la ‘medición basada en el acceso’, considerando por ejemplo el retraso en acceder al servicio.

Sin embargo, ¿cuál es el esfuerzo que el/los Estados invierten en materia de políticas sociales? Con esta pregunta apuntamos a conocer el esfuerzo basado en los inputs, es decir, los recursos, que se pueden medir considerando por ejemplo, los insumos utilizados para prestar un servicio y cuya herramienta más simple es conocer cuánto y en qué se está gastando. Estos inputs consisten en el nivel del gasto dedicado a los objetivos de la política social y el nivel de los ingresos extraídos para financiar estos