Es conocido el carácter marginal de los efectos redistributivos de la propiedad de la tierra como resultado de la aplicación de la Ley 135 de 1961 (Arango, 1994). A propósito de la competitividad agrícola y rural del país, un estudio del Banco Mundial señala cómo la propiedad de la tierra ha estado concentrada durante siglos y que a pesar de haberse gastado más de US$3,5 billones en la reforma agraria entre 1961 y 1999, el resultado fue la redistribución de solamente 1,5 millones de hectáreas a 102.000 familias (The World Bank, 2003, p. 28), cifra que fue triplicada por el total de tierras abandonadas como resultado del desplazamiento forzado de las comunidades rurales en los decenios recientes (CODHES, citado por Deininger et al., 2004 p. 3). Las condiciones de la concentración de la propiedad agraria han sido registradas en distintos estudios, los cuales señalan su agudización a partir de comienzos de la década de 2000 (IGAC, 2012).
En la formulación de las políticas de ajuste y apertura económica se destacó la falta de competitividad de los exportables en los mercados internacionales. Frente a esta situación, el Banco Mundial hizo varias recomendaciones (The World Bank, 2003, pp. 35 y ss.), entre ellas la del mercado de tierras, afianzada como parte de la Ley 160 de 1994 (CEGA & FAO, 1994, p. 107) y reiterada en las propuestas posteriores del Banco
124 Mundial, a pesar de los resultados que ha mostrado su aplicación (Machado C. & Suárez, 1999). En este aspecto Colombia no se ha apartado de lo ocurrido en otros países en donde se han aplicado las mismas políticas (Pereira, 2009)75.
Los replanteamientos de las políticas económicas impulsados desde la década de 1980 y sus efectos han sido estudiados por varios autores a nivel de las tendencias generales (Stiglitz, 2002; Santos, 2004) y de sus desarrollos en marcos nacionales (Berry, 2017; Moyo & Yeros, 2008). En el caso de Colombia, estos últimos coinciden en señalar el estancamiento de la agricultura (Tovar & Uribe, 2008) y el deterioro sufrido por los pequeños productores campesinos, afectados por el debilitamiento de la intervención del Estado y la consiguiente reducción de recursos asignados a la agricultura, en particular a los pequeños productores.
López, Garnica R., & Campillo (2010) analizan la evolución de las políticas hacia el sector en tres etapas: una primera, la “preapertura” (1975-1993/1994), marcada por el abandono de las acciones de reforma agraria redistributiva ya comentadas, se caracterizó, como se ha dicho, por la formulación de los programas de desarrollo rural integrado, dentro de los que se incluyeron intervenciones en créditos subsidiados para la producción y la comercialización, asistencia técnica, electrificación y dotación de infraestructura vial y de riego (Ocampo & Perry, 1995; Perry, 2012). La segunda etapa, de “apertura y transición” (1994-2005/2006), comenzó con la vigencia de la nueva Constitución, en la cual se produjo la implantación de las “políticas de ajuste” en el marco de la “liberalización comercial”; en el agro, estas políticas apuntaron al debilitamiento del Estado frente a la producción de alimentos, la apertura a las importaciones, la promoción de las expectativas de acceso a la tierra por la vía del mercado y el ingreso de inversiones privadas para dinamizar el sector. La tercera etapa de “negociación y acuerdos” (2006-2010), tuvo como característica central la negociación y firma de numerosos tratados de libre comercio.
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Dice Joseph Stiglitz (2004): “Si existe un consenso en la actualidad sobre cuáles son las estrategias con más probabilidades de promover el desarrollo de los países más pobres del mundo, es el siguiente: sólo hay un consenso respecto de que el consenso de Washington no brindó la respuesta”.
125 Las “políticas de ajuste” llevaron a la reducción de la producción de alimentos – la cual condujo a la apertura del mercado a las importaciones– y favorecieron el ingreso de inversiones externas para la agricultura, dirigidas principalmente a la compra de tierras en condiciones altamente cuestionadas76, todo lo cual ha estado acompañado por la persistencia de un bajo crecimiento del sector, rasgo compartido con buena parte de los países “en desarrollo” (Banco Mundial, 2008, pp. 20 y ss.). En efecto, los pronósticos ‒especialmente a cargo del Banco Mundial‒ en el sentido de que estas medidas llevarían a la superación de la pobreza rural, no tuvieron cumplimiento ni en Colombia ni en otros países andinos en los que las predicciones sobre los aportes de la agricultura a la reducción de la pobreza no se han cumplido, como se desprende del estudio del PIADAL (2013, p. 43), el cual califica de “alarmante” la situación de Colombia en este respecto.
La valoración de los impactos de las políticas de apertura comercial aplicadas desde fines de la década de 1980 se inscribe en un arco en el que inicialmente se defendió su necesidad y conveniencia (Ocampo & Perry, 1995; Espinal G., 1996) como alternativa al deterioro del sector (Misión de Estudios del Sector Agropecuario, 1990), de acuerdo con las orientaciones impartidas por el Banco Mundial. Posteriormente, varios de sus efectos más negativos fueron analizados por especialistas, algunos posicionados incluso en la perspectiva neoliberal, desde la cual el profundo decaimiento del sector habría sido resultado de problemas climáticos y de la revaluación de la moneda (Jaramillo, 2002). Partiendo de posiciones más matizadas (Kalmanovitz & López, 2006), estos autores han reconocido los efectos de las políticas dispuestas para el favorecimiento de “sectores competitivos” a costa del debilitamiento de la producción alimentaria. Vale observar que este favorecimiento no ha logrado tales propósitos ni en términos del posicionamiento en los mercados externos ni en el fortalecimiento del
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Tovar & Uribe (2008) observan que la inversión externa directa en la agricultura en Colombia ha sido muy baja, con una proporción del 0,14% del PIB agrario (p. 21); en el debate de los parlamentarios del Polo Democrático Wilson Arias y Jorge Robledo sobre la acumulación de baldíos y extranjerización de tierras se ofrecen cifras de las inversiones de algunas transnacionales en la altillanura, que si bien son considerables y sus efectos pueden impactar incluso los costos de producción por los incrementos en el valor de la tierra, sería necesario indagar sobre los volúmenes recientes de esta fuente de inversión.
126 sector en la economía nacional, como lo destacan varios análisis recientes (Infante V. & Tobón R., 2009; Suárez M., 2007; Contraloría General de la República, 2014).
En cuanto al acceso de las comunidades campesinas a los servicios básicos, el estudio de López, Garnica R., & Campillo (2010) señala los grandes vacíos en el acceso al agua, además de la persistencia de las brechas regionales en el PIB per cápita regional en necesidades básicas insatisfechas, que observó el Informe de la Misión para la Transformación del Campo (Departamento Nacional de Planeación, 2015). Por otra parte, la información sobre el acceso a servicios de asistencia técnica para la agricultura permite apreciar el carácter restringido de estos últimos, agravado por el debilitamiento institucional. De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación (2010), más del 40% de los agricultores ha carecido de este servicio, lo cual se refleja en el estancamiento de la productividad, en particular en los cultivos transitorios, condición que no es compensada por incrementos en las superficies cultivadas, las cuales, según distintas fuentes, se mantienen en los niveles de los años sesenta (Tovar & Uribe, 2008, p. 9).
A este respecto, la Contraloría General de la República (2014), en su ejercicio de vigilancia de los fondos parafiscales, señala cómo, de acuerdo con la encuesta sectorial del DANE, en 22 departamentos solo el 18,2% de los productores ha tenido asistencia técnica, en tanto el 81,7% ha carecido de ella, datos que varían por producto pero sin alejarse de estos promedios. Las condiciones son aún más críticas si se tiene en cuenta que los recursos transferidos por el país a los productores a través de estos fondos que son provistos por la ley para el desarrollo de cada subsector productivo, en general y con pocas excepciones, han sido apropiados por grupos minoritarios que controlan las estructuras gremiales y dan a los recursos destinos diferentes al fortalecimiento técnico y social de la rama.
Tal como lo señalan Tovar y Uribe (2008, p. 19), el Incentivo a la Capitalización Rural (ICR), creado por la Ley 101 de 1993 para financiar inversiones que incrementen la productividad y competitividad del sector, es utilizado por quienes acceden al mismo para la financiación de siembras o la comercialización de cosechas (López, Garnica R., & Campillo, 2010, pp. 40-41). Estas desviaciones se hicieron aún más marcadas en la aplicación de la Ley 1133 de 2007 la cual implementó el programa “Agro Ingreso
127 Seguro”, cuyo nombre fue modificado debido a las severas irregularidades en las que se incurrió durante su ejecución.
Los cambios en las políticas se orientaron, de una parte al acceso al crédito y a la tecnología y de otra al aprovechamiento de la tierra. En cuanto a los primeros, el gobierno impulsó la vinculación de asociaciones de productores campesinos con empresas de distintos tamaños como estrategia para transferir los logros del sector empresarial a los pequeños productores, de manera que se amplíe su competitividad y participación en los mercados. La FAO (2006) ha sistematizado y promocionado estas asociaciones, y los gobiernos las han incorporado en sucesivos planes de desarrollo. Leibovich (et al., 2013) recoge una síntesis de las experiencias y existe, igualmente, una extensa evaluación realizada por Fedepalma en 24 municipios de las cuatro regiones palmeras del país (Fedepalma, CECODES & USAID-MIDAS, 2008). Estas evaluaciones ponen en evidencia los efectos de las “asimetrías” entre las partes, que se expresan en los precios de compra de la producción por parte de las empresas, así como en las dificultades para la gestión de los créditos y la asistencia técnica, factores que podrían ser controlados por la acción regulatoria del Estado.
En cuanto al aprovechamiento de las tierras, la información de las encuestas agropecuarias del Departamento Nacional de Estadística permite establecer correlación entre el tamaño de las explotaciones y su uso. Según esta fuente, las explotaciones mayores destinan a la producción de alimentos superficies relativamente menores que las asignadas por las unidades más pequeñas. De acuerdo con la fuente, las fincas de mayor tamaño dedican más del 15% de su superficie a praderas y abarcan el 42% de las tierras ganaderas, en tanto que destinan solamente el 0,8% a usos agrícolas. Al mismo tiempo, las fincas con menos de 5 hectáreas dedican a la agricultura el 6% de su superficie, lo cual explica la participación de la agricultura parcelaria en el abastecimiento de alimentos, estimada en más de un 30% de la oferta a nivel nacional para los mercados citadinos (DANE, 1996).
El significado de esta participación se hace especialmente crítico en el contexto de la guerra: de acuerdo con el Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad de los Andes, más del 60% de los hogares que habían sido desplazados en 2004 tenían acceso a tierras, más del 50% tenían títulos legales y la extensión promedio de sus
128 explotaciones ascendía a 8 hectáreas. De esta manera, uno de los efectos de la guerra ha sido el debilitamiento de la producción nacional, lo cual profundiza el empobrecimiento de la población. A estas circunstancias se añade la destrucción de suelos y ecosistemas producida por las fumigaciones realizadas para eliminar los cultivos de marihuana, coca y amapola (Vargas Meza, 1999).
Las conclusiones del Banco Mundial (2004) coinciden con las del IGAC (2012). En efecto, según el primero (pp. 10-11), “solo el 30% con aptitud agrícola es utilizada para este propósito […] en tanto que el doble del área adecuada para pastos es dedicada a la ganadería”. En este mismo sentido, el estudio del IGAC & CORPOICA (2002) destaca la subutilización de las tierras agrícolas y el desbordamiento de las praderas, como parte de los cuales actúa una estructura productiva en la que el 90% de las explotaciones correspondía a “pastoreo extensivo” y solamente el 1% se encontraba en confinamiento (Misión de Estudios del Sector Agropecuario, 1990; Murgueitio, s.f.) (Mapas 2 y 3). Como se considera más adelante, estos rasgos constituyen elementos estructurales del modelo agrario configurado en el país, con elevados costos para el bienestar de la población tanto rural como urbana.
129 Mapa 2. Vocación de uso del suelo, 2011
130 Mapa 3. Área sembrada en pastos, 2006
Fuente: Ministerio de Agricultura (2006), Sistema de Información Geográfico para la Planeación y el Ordenamiento Territorial
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