La forma normal de solución de los múltiples conflictos armados que hubo en el país, tanto en el siglo XIX como en el siglo XX, fue mediante leyes de amnistía e indulto. Es decir, los protagonistas principales (y únicos) de los procesos de paz y reconciliación eran los ex combatientes, objetos de políticas tendientes a garantizar su desmovilización y reinserción a la sociedad.
Según Mario Aguilera63636363
, estas herramientas de perdón y olvido "han sido instrumentos jurídicos de uso corriente a lo largo de nuestra agitada historia republicana. Sin ser exhaustivos, podríamos señalar que se han expedido 63 indultos y 25 amnistías, desde 1820 hasta la actualidad".
En los debates de la Asamblea Constituyente aprobatoria de la Constitución de 1991, no hubo ningún cuestionamiento al tratamiento del delito político y a la figura de la conexidad, continúa con la tradición de su trato especial, y dispone sea el Congreso al que le corresponda concederlo, por mayoría de los dos tercios de los votos, según “graves motivos de conveniencia pública”64646464
. Ello supone –según lo ha precisado la Corte Constitucional- la inconstitucionalidad de amnistías generales, anticipadas e intemporales.
Cabe anotar que ni la Constitución ni la ley definen o enumeran los delitos políticos. Suelen considerarse delitos políticos en sí, en nuestra legislación, los de rebelión y sedición65656565
. En conexión con éstos pueden cometerse otros, que
63 Amnistías e indultos en los siglos XIX y XX, El Tiempo, 31-07-04.
64Artículo 150, numeral 17. Dice además que “en caso de que los favorecidos fueren eximidos
de la responsabilidad civil respecto de particulares, el Estado quedará obligado a las indemnizaciones a que hubiere lugar”.
65 El Código Penal, en los arts. 467, 468 y 469, tipifica la rebelión, la sedición y la asonada
como "delitos contra el régimen constitucional". Son sediciosos quienes emplean las armas, con la pretensión de impedir transitoriamente el libre funcionamiento del régimen constitucional
aisladamente serían delitos comunes, pero que por su relación adquieren la condición de delitos conexos, y reciben, o pueden recibir, el trato favorable reservado a los delitos políticos.
La Corte Constitucional definió los alcances del delito político, al no extender sus beneficios a los delitos atroces, a los homicidios fuera de combate o en situación de indefensión66666666
. El salvamento de voto de una de las últimas sentencias de la Corte en respuesta a la demanda de inconstitucionalidad de la norma que determina que “rebeldes o sediciosos no quedarán sujetos a pena por los hechos punibles cometidos en combate, siempre que no constituyan actos de ferocidad, barbarie o terrorismo"67676767
, puntualizaba los alcances del delito político en los siguientes términos:
“La Constitución no sólo autoriza sino que incluso exige un tratamiento punitivo benévolo en favor de los rebeldes y sediciosos, (…) implica la conexidad, vale decir la absorción de los delitos comunes cometidos en combate por el delito político”.
Los criterios para tipificar el delito político –dice- se pueden reducir a dos: objetivo y subjetivo. El primero se dirige a las conductas lesivas del bien jurídico, el segundo “al móvil que anima al agente en el momento de perpetrar el hecho, independientemente del objeto jurídico inmediatamente vulnerado”. Expone como en nuestro sistema “prevalece, sin duda, el criterio objetivo pero en armonía con un ingrediente teleológico, a saber: que el alzamiento en armas tenga como propósito el derrocamiento del gobierno o la modificación del sistema vigente, es decir, que el móvil que informe la conducta de los alzados en armas sea inequívocamente político, razón de ser del tratamiento benévolo que para ellos se consagra”. Dos consecuencias, según esto, es la exigencia de un examen particular, que tenga en cuenta las circunstancias en las cuales se haya cometido, y que él no se estructura en torno a la figura del combatiente.68686868
o legal vigentes. Son rebeldes quienes “mediante el empleo de las armas, pretendan derrocar al Gobierno Nacional, o suprimir o modificar el régimen constitucional o legal vigente”.
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Sentencia C-127/93. Magistrado ponente: Alejandro Martínez.
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Sentencia C-456/97, que declaró la inexequibilidad (vigencia y validez) del artículo 127 del decreto 100 de 1980 del código penal. Salvaron su voto los magistrados Carlos Gaviria y Alejandro Martínez.
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Quienes salvaron el voto expresaron que este fallo comete un “error hermenéutico de talla”, que no tiende a civilizar la confrontación, y que paradójicamente, abre las puertas para que las más disímiles conductas puedan ser amnistiadas e indultadas al destruir la noción clásica de delito político.
Leyes de amnistía e indulto en procesos de paz
Una razón imprescindible de la vigencia del delito político hasta nuestros días en la legislación ordinaria colombiana, es la haber ayudado a poner fin a la más cruenta guerra de nuestra historia republicana, como fue la de los Mil Días (1899-1902), y que se constituiría en factor determinante en la reducción de los niveles de violencia en los 30 años subsiguientes.
Según lo destaca Orozco, históricamente la calificación recíproca entre liberales y conservadores como delincuentes políticos, combatientes-rebeldes, ha influido en su situación de privilegio en el conflicto armado. Las amnistías y los indultos han sido partes fundamentales de los acuerdos previos de paz entre los gobiernos y las guerrillas, su consecuencia más notoria y lógica. Ha habido además otros “beneficios”, como rebajas, suspensión de penas, y garantías para la participación política, como ocurrió con la desmovilización del M19 y del EPL.
Es importante aclarar que la amnistía, perdón penal por excelencia, se aplica en casos donde aun no se ha producido una sentencia condenatoria, anula la acción penal y la pena, y surte sus efectos sobre el pasado declarando la impunidad total de hechos en un periodo concreto -ley transitoria sin efectos hacia el futuro-, en tanto que el indulto, que es personal, recae sobre sentencias ya proferidas, en las que el investigado ya ha sido condenado y está sometido a cumplir una pena de prisión, puede aplicarse a quienes han sido condenados por un determinado delito, y conlleva la extinción total o parcial de la pena, o su conmutación por otra u otras más leves.
El siguiente es un breve recuento de las amnistías e indultos que desde el año 54 se han expedido, haciendo referencia al contexto y las razones políticas para su expedición.69696969
Rojas Pinilla concede la amnistía general70707070
a todos los miembros de las fuerzas armadas, procesados o condenados por consejos verbales de guerra con anterioridad al 9 de abril del 48 -con el reconocimiento de sus grados-, medida destinada a resolver la situación de quienes participaron en el frustrado golpe del 10 de julio de 1944 contra el entonces presidente López Pumarejo. Así mismo, hace una oferta incondicional de amnistía71717171
hacia la desmovilización, la que será aplicada por un tribunal de gracia creado para esos efectos.
El decreto 1823 equipara los crímenes cometidos por todos los particulares armados por el estado en los siguientes términos:
"Para los efectos del presente decreto, se entiende por delitos políticos todos aquellos cometidos por nacionales colombianos cuyo móvil haya sido el ataque al gobierno, o que puedan explicarse por extralimitación en el apoyo o adhesión a éste, o por aversión o sectarismo políticos..."
Como consecuencia de la aplicación de esta ley, recobraron la libertad parte de los guerrilleros presos (más de 10.000), sin recibir a cambio ningún beneficio de carácter económico o social. Los miembros de los grupos paramilitares, definidos en este decreto como “particulares que se extralimitaron en el apoyo o adhesión al Estado”, en su mayoría no fueron encarcelados por los crímenes cometidos, y les fueron perdonadas sus conductas. Los indultos fueron concedidos a “los particulares, los funcionarios o empleados públicos, los militares y los grupos organizados y comandados bajo la dependencia de jefes”. A través de esas disposiciones se frustró la posibilidad de esclarecer y sancionar el conjunto de crímenes masivos y los desplazamientos de la población llevados a cabo desde 1946, y las atrocidades cometidas por las fuerzas armadas y las bandas paramilitares durante el exterminio del movimiento gaitanista, incluyendo los acontecimientos del 9 de abril de 1948. A
69Amnistía e indulto para los opositores políticos, editado por Equipo Nizkor. 70 Decreto 2184 de 1953.
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su vez, se conformó una Comisión para la investigación de las causas de la violencia integrada por un sociólogo, un jurista y un sacerdote.72727272
La amnistía se constituyó en la peor derrota para el movimiento guerrillero, a pesar del hecho de no haber sido aceptada por un núcleo pertinaz de sus militantes. En efecto, la paz de Rojas Pinilla cobró cerca de 16.000 víctimas y muchos de quienes se acogieron a la amnistía fueron masacrados en los meses siguientes.
En el gobierno de Alberto Lleras Camargo hubo favorecimientos jurídicos73737373 a los delitos que tuvieran por causa el ataque o defensa del gobierno o de las autoridades, la animadversión política, la violencia partidaria ejercida en razón de la pugna de los partidos, pero solo a aquellos que hubieren sido cometidos en regiones declaradas en estado de sitio. Para ello conformó dos tribunales de gracia, uno para el tema castrense y otro para la justicia ordinaria, según la instancia en la que se encontraran los procesos.
Como consecuencia de los hechos ocurridos en la ciudad universitaria de Bogotá en octubre de 1966 y junio de 1967, el gobierno de Lleras Restrepo concedió beneficios de amnistía e indulto a favor de los estudiantes y miembros de la fuerza pública que se encontraban procesados por estos hechos, los cuales cobijaron los delitos de asonada y conexos con éste.74747474
Durante el lapso cubierto por la amnistía, se presentaron numerosas protestas y manifestaciones estudiantiles que determinaron el cierre de la universidad pública más importante del país. En estos hechos se enfrentaron los miembros de la policía y los estudiantes, y se presentaron homicidios y actos de tortura.
Pastrana condona penas de dirigentes de la Unión Sindical Obrera, quienes –en ejercicio de la protesta- fueron encarcelados, procesados y condenados en agosto del 71.
Ante la repercusión nacional de operaciones de la guerrilla, se restringen las libertades con la aprobación del estatuto de seguridad de Julio Turbay, a la par
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Sus resultados fueron publicados en el año 58, bajo el título “Violencia en Colombia” (Orlando Fals Borda, Eduardo Umaña Luna y Jaime Guzmán Campos).
73 Decreto ley 328 de 1958. 74
que concede el indulto a guerrilleros y autores de delitos políticos75757575
, beneficio que fue rechazado. A diferencia de instrumentos anteriores, esta ley contemplaba una expresa calificación de lo que debía entenderse como delito político, incluyendo bajo esta categoría los delitos de rebelión, sedición, asonada y delitos conexos. Sin embargo, de la subcategoría de delitos conexos, se excluían las conductas consistentes en secuestro, extorsión, homicidio fuera de combate, incendio, envenenamiento de fuentes de agua, y en general, cualquier acto de ferocidad y barbarie.
Los grupos armados no sólo desestimaron la propuesta sino que la misma fue parcialmente declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia. El gobierno propone –después de suspender operaciones militares-, el beneficio de un nuevo indulto que cobijaría los presos políticos. Nuevamente la oferta fue rechazada por todos los grupos alzados en armas.
En el gobierno de Belisario Betancur, el congreso aprueba una ley de amnistía amplia, general y sin condiciones para los alzados en armas76767676
sin acuerdo previo con alguno de los grupos, la cual no ampara los homicidios fuera de combate, cometidos con sevicia o colocando a la víctima en situación de indefensión o inferioridad, o aprovechándose de esta situación, y la conexidad pasaba a comprender aquellas conductas cometidas para “facilitar, procurar, consumar u ocultar” el delito político.
Los efectos de la amnistía se predicaban sin límite alguno de naturaleza temporal retrospectivamente: extinción de la pena para quienes ya habían recibido sentencia condenatoria, cesación de procedimiento para quienes estaban siendo investigados o juzgados e inhibición para investigar en beneficio de quienes se encontraban en libertad.77777777
En virtud de esta ley, efectivamente salió de la cárcel la mayoría de los presos y perseguidos políticos de todas las organizaciones alzadas en armas, quedando solamente unos 20 presos sindicados de homicidio y cuyos hechos no fueron considerados como realizados en combate.
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Ley 37 de 1981.
76 Ley 35 de 1982.
77 Víctor Guerrero, Breve historia de las amnistías e indultos en Colombia.
Esta amnistía cobijó a los miembros del M19 que se habían tomado la embajada de la República Dominicana, pero no a los que fueron condenados antes del estatuto de seguridad. De ella se beneficiaron los presos políticos del EPL y del Movimiento Autodefensa Obrera, y sirvieron de base para los posteriores acuerdos de tregua armada con las FARC, acuerdos en los que se consagró las condiciones para su organización política, económica y social, y que dio lugar al surgimiento del movimiento político legal Unión Patriótica UP Hechos que fueron seguidos del asesinato de guerrilleros amnistiados y cuadros de izquierda.
En el año 85 se expide una nueva ley de indulto que no incluye el secuestro, la extorsión, y el homicidio fuera de combate78787878
. A pesar de no haberse aplicado,
ella da cuenta de las mayores limitaciones en cuanto a delitos excluidos de los beneficios políticos y jurídicos.
El M19 se supedita a las condiciones de desarme e incorporación política del gobierno Barco, grupo al que se le concede el indulto, el cual incluye los casos de cesación y apertura de procesos. Excluye a quienes “formen parte de organizaciones terroristas”.79797979
Le siguen otras desmovilizaciones (un total de 3.287 desmovilizados del EPL, M19, PRT, MAQL), las que tuvieron como marco legal dos decretos de indulto expedidos en el gobierno Gaviria, que fueron aún más restrictivas, al excluir a quienes hubieren cometido genocidios y actos atroces80808080
. Le sigue la desmovilización de la CRS, previa expedición de una nueva ley de indulto81818181 que contemplaba el otorgamiento de medidas como auto inhibitorio, preclusión de investigación y cesación de procedimiento, las de las milicias urbanas y de otros grupos (1.404 desmovilizados). El secuestro es catalogado como un delito atroz, el cual no es objeto de los beneficios de amnistía o indulto, no conexo con el delito político.
El total de desmovilizados en estos procesos es de 5.528. Se han verificado en los 10 años siguientes a la desmovilización, 931 homicidios políticos, en que se combinan responsabilidades de agentes del estado, de grupos paramilitares y
78 Ley 49 de 1985. 79 Ley 77 de 1989. 80 Decretos 213 y 1943 de 1991. 81 Ley 104 de 1993.
de grupos guerrilleros, particularmente de las FARC y en menor medida, del ELN.82828282
En el cuatrienio de Ernesto Samper Pizano se prorroga, modifica y adiciona la ley 10483838383
y abre la posibilidad de otorgar beneficios jurídicos a los grupos de autodefensa, periodo que inicia una política de armar civiles en cooperativas rurales de seguridad, en el que el congreso propone fórmulas para iniciar conversaciones con organizaciones tanto insurgentes como paramilitares, previo el reconocimiento de su estatus político, las que se concretan en la ley de orden público -ley 418 de 1997- que posibilita los acuerdos de paz con el Movimiento Independiente Revolucionario, en el 98.
El art. 50 de esta ley, dice:
"el gobierno nacional podrá conceder, en cada caso particular, el beneficio de
indulto a los nacionales que hubieren sido condenados mediante sentencia ejecutoriada por hechos constitutivos de los delitos políticos de rebelión, sedición, asonada, conspiración y los conexos con éstos, cuando, a su criterio, la organización armada al margen de la ley a la que se le reconozca el carácter político, del cual forme parte el solicitante, haya demostrado su voluntad de reincorporarse a la vida civil".
El gobierno de Andrés Pastrana prorroga y modifica la ley de orden público84848484 , norma que tipifica como no amnistiables ni indultables la desaparición, el desplazamiento forzado, el genocidio y la tortura.
Gobierno Uribe
La primera ley de indulto que expide Alvaro Uribe es la 782 de 2002, que modifica y prorroga la ley de orden público, excluye actos de ferocidad y barbarie, terrorismo, secuestro, genocidio y homicidio cometido fuera de combate. Según el art.19, se concede el indulto en los siguientes términos:
“El Gobierno Nacional podrá conceder, en cada caso particular, el beneficio de
indulto a los nacionales que hubieren sido condenados mediante sentencia ejecutoriada, por hechos constitutivos de delito político cuando a su juicio, el
82 Alvaro Villarraga, reinsertado del EPL. 83 Mediante la ley 241 de 1995.
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grupo armado organizado al margen de la ley con el que se adelante un proceso de paz, del cual forme parte el solicitante, haya demostrado su voluntad de reincorporarse a la vida civil. También se podrá conceder dicho beneficio a los nacionales que, individualmente y por decisión voluntaria, abandonen sus actividades como miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley y así lo soliciten, y hayan además demostrado, a criterio del Gobierno Nacional, su voluntad de reincorporarse a la vida civil (…)”.85858585
Así mismo, expide el decreto 128 de 2003 (reglamentario de la ley 418 de 1997), por el cual se faculta al Comité de Dejación de las Armas CODA para otorgar perdón por “delitos políticos y conexos”, con total discrecionalidad y sin ninguna clase de control judicial. Como la mayoría de los crímenes cometidos por estos grupos están en fase de investigación preliminar, la aplicación del decreto significa que responsables de graves crímenes puedan llegar a ser indultados o recibir los demás beneficios jurídicos86868686
. Otros beneficios establecidos son la suspensión condicional de la pena, la cesación de procedimiento, la preclusión de la instrucción o la resolución inhibitoria.
Proyecto de ley de Alternatividad Penal de Uribe Vélez
Las siguientes fueron las temáticas contempladas en la primera propuesta del gobierno Uribe hacia la paz, llamada de alternatividad penal, presentadas al congreso en Agosto de 2003, enmarcadas en el contexto de las conversaciones adelantadas con diferentes grupos de autodefensa, no obstante estar dirigida a todos los grupos armados, y cuyo tratamiento jurídico excluyó, la posibilidad de fórmulas tales como la amnistía y el indulto. Punto central del proyecto es la suspensión condicional de la pena de los autores de delitos atroces. Este proyecto fue retirado, en virtud del alud de críticas proveniente de la comunidad internacional y de sectores nacionales, que
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Se deduce de tales exclusiones, la relevancia que la sociedad y el derecho le dan a la “acción” con múltiples víctimas, como ocurre con las matanzas, y más si en ellas se reconocen signos de encono y crueldad, y que contrasta con los intentos de justicia por una acción en la que hubiere sido una la víctima.
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Significativa resulta la impugnación por parte de la Procuraduría –en Diciembre de 2004- de 168 resoluciones inhibitorias dictadas por la Fiscalía General en virtud de este decreto, por cobijar paramilitares del Bloque Cacique Nutibara de las AUC, autores de graves delitos. Este decreto fue parcialmente derogado (arts.9 y 10). www.icj.org (international commission of jurists)
manifestaron la inconformidad del proyecto con las disposiciones nacionales e internacionales en los términos de la reparación, obligaciones de DDHH, sanción y control debidas al daño causado, atribuciones del ejecutivo, garantías de verdad, y definición de víctima .
Por su relevancia para el presente trabajo, destaco los principios en que se sustenta:
1. Subraya la inconveniencia de acudir a las medidas punitivas por excelencia como la prisión o la pena privativa de la libertad personal, para en lugar suyo establecer una serie de penas alternativas o accesorias que reemplazarían a aquella, y procediendo a una adecuada reparación de las víctimas.
2. Individualiza la desmovilización y la consiguiente responsabilidad, de acuerdo al sistema penal vigente. Por esta razón, tiene en cuenta la capacidad