CAPÍTULO 5: ESQUEMAS COMERCIALES DE SEGURO PARA LA AGRICULTURA
5.3 EXPERIENCIA EN MÉXICO
5.3.1 PRIMERA ETAPA (1926-1960)
Las Leyes de Crédito Agrícola de 1926 y 1931 contemplaban la realización de operaciones de Seguro Agrícola por las Sociedades Locales y Cooperativas Agrícolas a través de sus Fondos de Previsión, los cuales en realidad nunca llegaron a constituirse; posteriormente la Ley de Crédito Agrícola asignó de nuevo esta función de aseguramiento al Fondo de Reserva de las Sociedades locales, las cuales habrían de desempeñar esta función en coordinación con el Banco Nacional de Crédito Agrícola, dichos Fondos de reserva tampoco fueron constituidos.
En 1942, la nueva ley de Crédito Agrícola contemplaba la creación de un Fondo de Previsión para riesgos agrícolas o ejidales que habría de operar el Banco Nacional de Crédito ejidal en tanto no se formaran Instituciones de Seguro que dieran servicio a este ramo, sin embargo el mecanismo nunca entró en operación. Por lo tanto, aún cuando se le asignaba una función importante al seguro agropecuario, la inexperiencia en el ramo y la falta de información dificultaron su implementación, rezagándose con respecto a la evolución de los esquemas de crédito agrícola.
En el año de 1940, el Banco Nacional de Crédito Ejidal inició los estudios correspondientes para la implementación del Seguro contra granizo, que es un riesgo cuya correlación espacial es cercana a cero, y por lo tanto es más fácil de administrar desde la perspectiva del tomador de riesgo. Como resultado del estudio, el 4 de marzo de 1942 surge la Mutualidad Comarcal de Seguros Agrícolas “La Laguna”. La cobertura ofrecida inicialmente fue la de granizo para los cultivos de trigo y algodón. Así, las primeras experiencias del seguro agropecuario surgen por tutela del estado a través del Banco Nacional de Crédito Ejidal.
Ante la escasez nacional de productos agrícolas, a principios de la década de los 50’s, y por consiguiente su alto nivel de precios, el Gobierno Federal se abocó al diseño de políticas que incentivaran la producción en este sector.
Con el fin de estimular a la banca privada a canalizar recursos, por decreto presidencial, en 1953 se creó el Fondo Nacional de Garantía Agrícola con una aportación inicial del Gobierno por 5 millones de pesos que se manejaría en Fideicomiso en el Banco de México.
El Fondo garantizaba parcialmente el importe de los créditos que la banca canalizara cuando las explotaciones de sus clientes fueran afectadas por la ocurrencia de riesgos naturales como el granizo, la helada, las inundaciones y daños por plagas y enfermedades. El fondo operaría así como garantía de los créditos otorgados, sin embargo, el número de bancos que solicitaron la garantía fue limitado por lo que no logró aumentar los recursos de la banca privada al sector, y por otro lado el mecanismo nunca fue del conocimiento del productor, lo
cual limitó la posibilidad de profundizar la educación del productor en cuanto a mecanismos de administración de riesgos.
Las primeras empresas privadas que operaron el ramo fueron: “Aseguradora Mexicana”, “El Mundo”, “Cuauhtemoc”, “La Azteca”, “Orientes de México” y “Seguros del Centro”. Para 1954 el mercado estaba integrado por 12 compañías en total.
En 1954 se creó el Consorcio Mexicano del Seguro Agrícola Integral y Ganadero. El Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda, apoyó al Consorcio mediante los siguientes mecanismos:
• Aportación del 100% de capital necesario para la instalación de las oficinas y dependencias que estableciera el Consorcio.
• Los gastos de administración de las compañías del Consorcio eran cubiertos al 100% por el Gobierno.
• El Gobierno Federal cubría la diferencia entre las primas captadas y las indemnizaciones pagadas, fungiendo como reasegurador del Consorcio. • El Gobierno pagaba a las compañías un porcentaje de las primas por
concepto de comisión por manejo, independientemente de los resultados de operación.
A cambio de lo anterior, el Consorcio se comprometía a cobrar las primas y a operar únicamente en las zonas establecidas por la Secretaría de Hacienda. Paralelamente la Secretaría de Agricultura y Ganadería, auspició y respaldó, la formación de organismos mutuales que ofrecieran el seguro agrícola, a partir de 1955, circunscribiendo su radio de operación a los límites geográficos en que operaban las agencias de los Bancos Nacionales de Crédito Ejidal y Agrícola en cada estado.
Cuadro 5.3 Comparativo Entre las Operaciones del Consorcio y las Mutualidades durante el Período 1955 - 1959
CONCEPTO CONSORCIO MUTUALIDADES
Hectáreas Aseguradas 550,000 5,300,000
520,000 2,300,000
-95% -43%
30,000 3,000,000
-5% -57%
Suma Asegurada Total $535,000,000 $3,856,000,000
Primas Cobradas $30,000,000 $200,000,000
Indemnizaciones Totales $48,000,000 $440,000,000
Indemnizaciones / Primas 1.6 2.2
Gastos de Administración $24,000,000 $35,000,000
Ind. + Gastos Admón./ Primas 2.4 2.4
Total Subsidio Federal $43,000,000 $275,000,000
Subsidio por Ha. Asegurada (Pesos) 78.2 51.9
Subsidio Total / Subsidio + Primas 58.9 57.9
Hectáreas de Riego Hectáreas de Temporal
Como se puede observar en el cuadro anterior, la participación total del Gobierno en ambos esquemas era superior al 50%, y por lo tanto cargaba con la mayor proporción de costos del Programa.
5.3.2 Segunda Etapa (1960-1980)
Hasta 1961 funcionó el sistema mixto de aseguramiento, por un lado el Consorcio con participación privada, cuya clientela se orientaba a atender los acreditados por la banca privada, y por el otro, las mutualidades con participación de los productores que atendían a los acreditados por la banca pública. La creciente transferencia de subsidio a las mutualidades y al consorcio privado, la baja penetración del seguro agropecuario y la inadecuada supervisión y vigilancia respectivas, motivó la decisión del Gobierno Federal de publicar el 30 de diciembre la Ley del Seguro Agrícola Integral y Ganadero (LSAIG), lo que marca el inicio de una nueva etapa en el desarrollo del seguro agropecuario en nuestro país.
A partir de esta iniciativa, el seguro paso a ser un servicio público otorgado por el Gobierno Federal, a través de la institución pública creada para este fin y cuya denominación era Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera (ANAGSA).
Sus objetos institucionales fueron los de realizar las operaciones de seguro agrícola y ganadero, las operaciones de seguro adicionales que le autorizara la Secretaría de Hacienda y ofrecer servicios de reaseguro a las sociedades mutualistas y compañías privadas.
La decisión de la creación de una empresa paraestatal para este fin cambió el rumbo de varios aspectos relacionados con la política agropecuaria, destacando en primera instancia la ampliación de la cobertura de riesgos hacia un esquema multirriesgo o prácticamente de todo riesgo, cubriéndose fenómenos como la sequía, exceso de humedad, heladas, bajas temperaturas, inundaciones, granizo, incendio, vientos fuertes, altas temperaturas, plagas y depredadores. El monitoreo de la incidencia de más riesgos sobre el rendimientos de los cultivos impone una mayor presión de incremento sobre los costos de transacción.
Paralelamente a la creación de ANAGSA se establecieron políticas crediticias en la banca oficial que condicionaban la autorización de crédito a aquellos productores que contrataran un seguro agropecuario. Esta situación determinó que el crecimiento del seguro agropecuario se vinculara a la evolución y tipo de clientela de la banca oficial, lo que motivó el sacrificio de los criterios técnicos del seguro, convirtiéndose en el principal mecanismo de recuperación de créditos públicos (subsidio cruzado). Este modelo operacional respondía a un modelo de desarrollo agropecuario que buscaba una alta penetración del seguro a costa de altos niveles de subsidio a la prima, a los gastos de operación y al pago de altos niveles de siniestralidad.
La aplicación del subsidio a la prima fue realizada con un criterio de apoyo diferenciado a los cultivos llamados estratégicos para el país, de tal manera que se fue conformando una política de mayores apoyos a cultivos básicos y a productores de temporal, aún cuando finalmente todos los cultivos asegurados fueron sujetos de subsidio en niveles de 15% hasta 80%, con una media en el caso agrícola de 50%.
A continuación se presentan las estadísticas del seguro durante la etapa de vigencia de la Ley de Seguro Agrícola Integral y Ganadero (1963-1980) por ciclo agrícola.78
Cuadro 5.4: Resultados Históricos del Seguro Agrícola en México Durante la Etapa de Vigencia de la Ley de Seguro Agrícola Integral y Ganadero (1963-1980)
(Cifras en miles de pesos precios constantes de 1980)
CONCEPTO PV OI
Hectáreas Aseguradas 30,133,000 11,684,000 Suma Asegurada Total (SA) $ 213,542,000 $ 84,000,000 Primas Asegurado (PA) $11,596,000 $ 3,786,000 Prima Gobierno Federal (PG) $17,897,000 $4,243,000 Primas Totales (PT) $29,493,000 $8,029,000 Indemnizaciones Totales (IT) $ 14,067,000 $5,722,000
(PA / SA) * 100 5.43 4.51
(PT / SA) * 100 13.81 9.56
(IT / PA) 1.21 1.51
(IT / PT) 0.48 0.71
Gastos de Administración No disponible No disponible
Total Subsidio Federal (*) $17,897,000 $4,243,000 Subsidio Total / Subsidio + Primas (PA) 60.68 52.85
FUENTE: Agroasemex
Como se muestra en el cuadro anterior, aún sin considerar los gastos de administración de ANAGSA, la Participación del Gobierno Federal en los costos del programa era superior al 50%. Inclusive, si consideramos que ANAGSA hubiera operado en equilibrio, el índice de (Indemnizaciones + Gastos de Administración / Primas Pagadas por el Productor) es igual a 2.44, que es mayor al observado durante el período del Consorcio.79
78
En México existen dos ciclos marcados de producción agrícola, el de primavera-verano (PV) que es un ciclo eminentemente de temporal y que a grandes rasgos va de mayo a octubre, y el ciclo otoño-invierno (OI) que se caracteriza por la producción en condiciones de riego, y que va de noviembre a abril del siguiente año.
79
Aunque las cifras de gastos de administración de ANAGSA no estaban disponibles, en Reyes Altamirano 99 se cita que la aseguradora estatal presentó pérdidas de operación en todos los años de este período, excepto en 1977. Por lo tanto, para efectos de la estimación de los gastos de operación se supuso que la empresa operó en equilibrio durante este período [(Indemnizaciones + gastos de admón./ primas) = 100%]. Aunque esta estimación es conservadora sirve como marco de referencia para compararla con otros períodos.
Durante este período la tendencia de la participación del Gobierno en los costos del Programa fue creciente. Para 1980, las indemnizaciones totales representaron el 438.3% de las primas pagadas por el productor, y el Gobierno participó con el 81.4% del costo de programa (sin incluir gastos de administración de ANAGSA). 5.3.3 Tercera Etapa (1980-1990)
Contrario a lo que se pudiera pensar después de observar los resultados antes mencionados de que el Gobierno Federal hubiera introducido reformas al esquema que permitieran mejores resultados técnicos, en 1980 promulgó la Ley de Seguro Agropecuario y de Vida Campesina que derogó a LSAIG. La promulgación de esta ley dio inicio a la última etapa de operación de ANAGSA, dentro de un contexto de política sectorial enfocada también al logro de la autosuficiencia alimentaria. A través de instrumentos como los precios de garantía, el subsidio a los insumos y al seguro, el Gobierno Federal promovió la ampliación de la frontera agrícola. Bajo este esquema el seguro fungió una vez más como el principal mecanismo de recuperación del crédito.
Las principales características técnicas distintivas del seguro, en esta época fueron las siguientes:
• La ampliación del límite de la suma asegurada al 100% del valor de la cosecha esperada.
• La vigencia del seguro iniciaba con la presentación de la solicitud de aseguramiento.
• La unidad de medida dejó de ser el predio y se consideró a la hectárea como unidad de ajuste.
• Se incluyó la prima con cargo al productor dentro de la suma asegurada. Estas disposiciones agravaron aún más los fenómenos de selección adversa y riesgo moral, a tal grado, que para los productores era más atractivo recibir la indemnización del seguro que realizar la cosecha. Por otro lado, la probabilidad de ocurrencia de siniestros incrementó considerablemente al considerar la unidad asegurable la hectárea y no el predio. Estas características fueron determinantes para generar los resultados que a continuación se presentan.
Cuadro 5.5 Resultados Históricos del Seguro Agrícola en México Durante la Etapa de Vigencia de la Ley del Seguro Agropecuario y de Vida Campesina (1980-1990).
(Cifras en miles de pesos a precios constantes de 1990)
CONCEPTO PV OI
Hectáreas Aseguradas 45,066,460 16,906,746
Suma Asegurada Total (SA) $35,750,048 $14,255,169
Primas Asegurado (PA) $3,205,988 $1,004,621
Prima Gobierno Federal (PG) $8,616,252 $1,443,187
Indemnizaciones Totales (IT) $10,929,747 $2,183,066
(PA / SA) * 100 8.96 7.05
(PT / SA) * 100 33.07 17.17
(IT / PA) 3.41 2.17
(IT / PT) 0.92 0.89
Total Subsidio Federal (*) $8,616,252 $1,443,187
Subsidio Total / Subsidio + Primas (PA) 72.88 66.11
(*) No incluye gastos de administración, ni endoso de equilibrio por exceso de siniestralidad para ANAGSA.
FUENTE: Agroasemex
Si consideramos el trabajo de Hazell80 donde se estimó que los gastos de administración de ANAGSA representaron el 47% de las primas pagadas por el productor, el cálculo de (indemnizaciones + gastos de administración / prima pagada por el productor) asciende a 3.58.
En cuanto a la participación del Gobierno Federal, es importante mencionar que además del subsidio a las primas, y el costo que representan los gastos de administración, el Gobierno canalizó una partida presupuestal conocida como endoso de equilibrio por exceso de siniestralidad que sumó $2,536,390 durante este período (precios constantes de 1990). Si consideramos lo anterior el Gobierno incurrió con el 77.7% del costo total del Programa.
De acuerdo a los estudios encargados de analizar el impacto sobre el bienestar social de los esquemas de seguro subsidiado durante la época de operación de ANAGSA81, los resultados muestran una pérdida social importante como resultado de este esquema.82 Las simulaciones muestran un efecto positivo sobre la producción total que se deriva de un desplazamiento de la frontera agrícola hacia áreas más riesgosas, sin embargo el impacto del incremento en la variabilidad de la producción es más importante, motivo por el cual se concluyó que el bienestar social disminuye.
80
Hazell Peter B.R.,1992
81
Basoco, et al. "Sectoral Análisis of the Benefits of Subsidized Insurance in México". 1986
82
El análisis de los programas de seguro para nuestro país fueron realizados a través de un modelo de equilibrio general estático, conocido como CHAC. Este modelo utiliza como función objetivo la maximización de los excedentes del consumidor y del productor para todos los mercados, simulando así un mercado donde los productores no tienen influencia sobre el precio del mercado. Los componentes de riesgo se especifican a través de dos componentes: a) matrices de variabilidad de ingreso asociadas a patrones endógenas de producción agrícola, b) parámetros de aversión al riesgo en la función objetivo.
5.3.4 Cuarta Etapa 1990-2000
El 9 de febrero de 1990 se liquida ANAGSA debido a las importantes pérdidas acumuladas que habían generado que el capital social pagado y las reservas estatutarias y legales de la empresa se hubieran extinguido como resultado de la elevada siniestralidad, generando de esta manera un desequilibrio técnico- financiero que hacían inviable la operación de ANAGSA como entidad aseguradora. Ese mismo año se constituyó AGROASEMEX como una nueva aseguradora del Gobierno Federal cuya encomienda era tecnificar la operación del seguro agropecuario, así como promover la participación de actores del sector privado en la provisión de servicios de aseguramiento a este sector, constituyendo así un Sistema Nacional de Aseguramiento al Medio Rural (SNAMR).
Hasta el año 2000, el SNAMR estaba constituido por tres tipos de actores: a) Agroasemex (compañía estatal), b) Fondos de Autoaseguramiento, c) Compañías Privadas. Los Fondos son grupos de productores que se asocian para otorgar de manera mutualista el servicio de seguro a sus miembros y son reasegurados por Agroasemex. En cuanto a las compañías privadas es importante destacar que sólo 4 de las 90 que operan en el país participaban en este mercado (Comercial América, Proagro, ACE Seguros y General de Seguros).
Cuadro 5.6 Distribución Histórica del Mercado del Seguro Agrícola Durante 1991- 2000
Fuente: Agroasemex
Hasta el año 2000 el mercado de seguro agrícola estaba dividido aproximadamente en terceras partes entre los diferentes actores. Asimismo se muestra que las compañías privadas mantienen una participación más importante en cuanto a primas que superficie, lo que nos indica una mayor concentración de estas compañías en cultivos de mayor valor que los asegurados por Agroasemex y los Fondos, así como también la estratificación del mercado.
Es importante mencionar que la tecnificación del seguro trajo consigo una disminución de la superficie cubierta, debido a que la nueva orientación del mercado se concentró, en su mayoría, en las regiones productivas con potencial productivo y viabilidad financiera. Lo anterior queda de manifiesto si consideramos que el 55.7% de la superficie asegurada se concentra en los estados de Sinaloa, Sonora, Chihuahua y Tamaulipas que son las zonas con mayor participación de la agricultura comercial más tecnificada. Bajo este esquema se supone que la
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 644 1,014 975 1,104 906 1,353 1,586 1,605 1,697 1,948 Agroasemex 54.9 45.2 47.6 45.4 43.4 50 39.8 37.6 31.1 40.4 Fondos 45.1 54.8 52.4 54.1 54 45.2 41.3 39.2 36.1 30.9 Privadas … … … 0.5 2.6 4.8 18.9 23.2 32.8 28.7 131.3 191.4 207.2 233.2 260.3 451.3 681.7 840.9 811.6 754.2 Agroasemex 68.8 52.0 50.2 49.3 42.7 41.6 33.1 29.8 22.9 28.6 Fondos 31.2 48.0 49.8 50.5 54.9 53 43.3 38.3 33.6 34.3 Privadas … … … 0.2 2.4 5.4 23.6 31.9 43.5 37.1 Miles de Hectáreas Porcentaje
Primas Totales (Millones de Pesos)
exposición ante fenómenos climáticos de los productores de subsistencia y no comerciales se realiza a través del Fondo de Desastres Naturales.
En México se siembran 21.9 millones de hectáreas, de las cuales sólo 1.95 millones fueron aseguradas en el año 2000 (8.9%) lo que representa una baja penetración.
En términos de superficie, Agroasemex se concentró históricamente en las áreas de temporal (74%), y sólo el 26% corresponde a superficie de riego. En cambio, los Fondos se concentraron principalmente en áreas de riego (66%), mientras que las compañías privadas operaron en un 45% en áreas de riesgo y 55% en áreas de temporal. Sin embargo en cuanto a primas cobradas, el 72% corresponde a áreas de riego, donde se ubican los cultivos de mayor valor e inversión.
El número de hectáreas promedio aseguradas por Agroasemex y los Fondos es similar (7.3 y 8.1 hectáreas respectivamente), sin embargo la superficie asegurada promedio por las compañías privadas es mucho más grande (59.1). El número de productores asegurados con menos de 10 has. es de 88% por Agroasemex y 52% por las Compañías Privadas. En términos de la superficie asegurada, Agroasemex mantiene un 45.4% de los productores asegurados con menos de 10 has., mientras que las privadas sólo el 4.7%.
Cuadro 5.7 Resultados Históricos del Seguro Agrícola en México durante el Período 1991-2000 (Cifras en miles de pesos a precios constantes del 2000)
Fuente: Agroasemex
Como se puede observar en el cuadro anterior la estratificación del mercado que ya comentamos anteriormente se ve reflejada en los costos de transacción (Gastos de Administración) que cada actor del mercado incurrió durante el período bajo análisis. Sin embargo es importante mencionar también que los altos gastos de administración de AGROASEMEX también reflejan los subsidios cruzados que esta institución otorgó tanto a Fondos como Compañías Privadas. En el primer caso AGROASEMEX incurrió en los costos de promoción, constitución, capacitación, supervisión, diseño de productos, etc. En el caso de las compañías
CONCEPTO Agroasemex 1/ Fondos Privadas Combinado
Hectáreas Aseguradas 4,190,361 4,558,684 1,450,988 10,200,033
Suma Asegurada Total (SA) $26,921,724 $14,801,238 $11,765,512 $53,488,474
Primas Asegurado (PA) $1,742,343 $989,146 $778,485 $3,509,975
Prima Gobierno Federal (PG) $712,210 $414,180 $370,223 $1,496,612
Primas Totales (PT) $2,454,553 $1,403,326 $1,112,122 $4,970,001
Indemnizaciones Totales (IT) $1,883,624 $860,233 $1,030,266 $3,774,124
(PA / SA) * 100 6.47 6.68 6.62 6.56
(PT / SA) * 100 9.12 9.48 9.45 9.29
(IT / PA) 1.08 0.87 1.32 1.08
(IT / PT) 0.77 0.61 0.93 0.76
Gastos de Administración (GA) $4,605,654 $263,124 $278,030 $5,146,808
(GA+IT) / PA 3.72 1.14 1.68 2.54
Total Subsidio Federal $3,830,522 $414,180 $370,223 $4,614,925
Subsidio Total / Subsidio + Primas (PA)+ GA Priv y Fondos
0.69 0.25 0.26 0.57
1/ Para no contabilizar doblemente los ingresos de los diferentes actores ya que Agroasemex también fungía como reasegurador de Fondos y Compañías Privadas, el ingreso por primas de Agroasemex representa aquellos por el servicio de seguro directo únicamente.
privadas los gastos fueron por diseño de productos y transferencia de tecnología en general.
Por lo anterior la forma más adecuada de hacer la lectura sobre el sistema es analizarlo de manera combinada (última columna del cuadro). A este nivel la participación del Estado durante esta década dentro del seguro agrícola fue del 57%, que aunque menor en términos comparativos a las dos últimas etapas descritas, todavía muestra una influencia importante. No olvidemos también que el seguro en esta década se concentró en estratos medios y altos de productores, y aún así los costos de transacción permanecieron muy elevados.