4. LA REFORMA JUDICIAL DEL BID EN AMÉRICA LATINA: CONCEPTUALIZACION,
4.3 Primeros diagnósticos sobre el funcionamiento de los sistemas judiciales
En el siguiente acápite se hará una descripción del diagnóstico inicial que el BID efectuó sobre el funcionamiento de los sistemas de justicia en la región, en donde se concluye que los problemas más recurrentes de la administración de justicia son: la existencia de procesos judiciales ineficientes, decisiones judiciales inciertas y acceso inequitativo al servicio judicial70.
La ineficiencia se evidencia fundamentalmente, en la lentitud de los procesos en comparación a los tiempos establecidos en las normas procesales; la existencia de una percepción ciudadana mayoritaria que identifica este fenómeno como una deficiencia de los sistemas judiciales y; finalmente una percepción ciudadana significativa que considera que se requiere un gasto excesivo de las partes involucradas y del Estado para resolver los conflictos que se tramitan en las instancias judiciales. El fundamento de estas razones se encuentra en algunos estudios del Banco Mundial efectuados en 1992 y en 1994 que estiman el porcentaje de más que tarda un proceso judicial en terminar, desde una perspectiva comparativa de la situación de varios países de América Latina. Estos estudios también concluyen que la congestión es el otro problema principal que afecta el funcionamiento de los sistemas judiciales ya que a medida que pasa el tiempo
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El fundamento de esta afirmación, corresponde a algunas de las principales conclusiones del estudio realizado por el Departamento de Instituciones y Desarrollo Económico del BID: “Cuando observamos los sistemas judiciales latinoamericanos, tres son probablemente las características más salientes de estos sistemas y las más ilustrativas de su pobre desempeño. Los procesos judiciales son ineficientes. Las decisiones judiciales son inciertas Finalmente, el acceso al servicio judicial no es equitativo” (Eyzaguirre, 1996: 4). Con un criterio cercano, existen otros documentos donde se hace un análisis del estado de la justicia en la región, por ejemplo Faundez y Angell sostienen que los problemas principales de la justicia en la región son: La existencia de una normatividad obsoleta que además no se aplica o que su aplicación es inadecuada, la capacitación deficiente de los jueces quienes desconocen la ley y que algunos son corruptos, la sobrecarga de trabajo en los tribunales, la falta de respeto y de credibilidad de la ciudadanía frente a la judicatura, la falta de protección de los derechos constitucionales y el incremento en los índices de violencia e inseguridad legal y personal, al respecto ver: (Faundez & Angell, 2002).
el número de procesos que tienen que tramitar los sistemas judiciales se incrementa, lo que implica al corto y mediano plazo una mayor lentitud (Eyzaguirre, 1996). Al respecto, es necesario aclarar que en los estudios referidos no se hizo un análisis exhaustivo de los sistemas judiciales de la región ya que se ignoró el análisis sobre el funcionamiento de la administración de justicia de varios países.
Vale la pena citar un fragmento del texto de Eyzaguirre (1996), quien realizó una consultoría para el BID en la que efectúa un breve diagnóstico sobre el desempeño de los sistemas judiciales de la región:
“Por ejemplo (Banco Mundial, BM, 1994), en Bolivia de acuerdo al Código de Procedimientos Civiles, un proceso ordinario que pasa por las tres instancias tarda 2,616 días (más de 6 veces lo prescrito en el Código). Un proceso ejecutivo tarda en primera instancia 519 días (más de 10 veces lo prescrito en el Código). En Caracas, Venezuela (BM, 1992), la etapa de investigación en procesos criminales tarda en promedio 286 días (más de 8 veces lo que dispone la ley). Para llegar a la etapa de la sentencia se requieren en promedio 754 días (más de 11 veces lo que dispone la ley). Asimismo, 75% de los casos en los que la etapa de investigación había concluido no habían recibido sentencia. En casos civiles, toma en promedio 190 días completar la etapa de investigación (casi 3 veces lo dispuesto por ley) y 302 días para dar sentencia (más de 5 veces lo dispuesto por ley). En Ecuador (BM, 1994a), en 1993 había un total de 12,000 casos acumulados en la Corte Suprema, 7,000 de ellos solamente en la Sala Civil. Una estimación ponía entonces el total de casos por resolver en el sistema judicial en más de 500,000 casos. La duración no sólo es muy larga, sino también continúa incrementándose. En Costa Rica (BID, 1994a), la duración media del conjunto de los Tribunales Superiores Penales aumentó en un 12% entre 1990 y 1993. En ese mismo periodo, la duración media de las causas falladas con sentencia en los juzgados penales aumentó en 19% y la duración en los juzgados de trabajo aumentó en un 88%. En Venezuela (BM, 1992), según datos para 1990 una corte penal en promedio recibe 675 nuevos casos cada año, tiene entre tres y siete mil casos en proceso y da sentencia en 120 casos. Una sala civil en promedio recibe 3,100 nuevos casos cada año, tiene entre seis y nueve mil casos pendientes y da sentencia en 1,650 casos. Estimados indican que entre 1992 y 1997 se espera un incremento de casos nuevos de 270,000 a 450,000. Como resultado, los casos
pendientes aumentarían en un 36%, a casi 150,000 casos. Para tener una mejor idea de la magnitud del problema, dado los tiempos y procedimientos actuales, se necesitarían 800 jueces adicionales para prevenir una mayor acumulación. Dada la organización y funcionamiento actual del sistema judicial, esto representaría un incremento de 75% en el presupuesto” (Eyzaguirre, 1996: 5 y 6).
En cuanto a los altos costos, se han efectuado análisis que tienen en cuenta la calidad del servicio prestado y la cuantía del asunto que es tramitado en el sistema judicial para realizar estimaciones que incluyen los costos directos de los procesos, honorarios y gastos financieros (Eyzaguirre, 1996). Estos estudios han tenido como fundamento, encuestas de percepción ciudadana, en este caso, de grupos focalizados de empresarios, que opinan sobre el funcionamiento de los sistemas judiciales, precisamente ésta es la fuente principal que sirve de sustento a la afirmación de que existe una gran incertidumbre sobre las decisiones judiciales71.
Respecto a la eficiencia de los recursos de la rama judicial, se advierte que no existen estudios empíricos que así lo establezcan, sin embargo se plantea que en términos generales en América Latina los sistemas judiciales reciben muy poco presupuesto, que equivale al 1% o menos del PIB y que la mayoría de ese presupuesto se gasta en el sostenimiento del personal y en el pago de la seguridad social, sin que se hagan mayores inversiones en infraestructura o mantenimiento. Finalmente, frente a la desigualdad en el acceso a la justicia, se sostiene que ésta se genera en virtud de los elevados costos, la prohibición generalizada de la autorepresentación en la normatividad procesal y las deficiencias en los sistemas de ayuda y de Defensoría Pública72.
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Así por ejemplo Eyzaguirre sostiene: “Como una referencia indirecta a los costos judiciales para los usuarios, en una encuesta a empresarios en el Perú sobre el desempeño judicial (1993), se encuentra que éstos están dispuestos a descontar un alto porcentaje las deudas en mora. Si bien el costo de utilizar el sistema judicial es un factor importante, ciertamente otros factores afectan esta decisión” (Eyzaguirre, 1996: 5).
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El sustento de esta tesis también son encuestas de percepción ciudadana, que muestran que el problema de desigualdad en el acceso es el segundo más crítico por debajo de la corrupción, para Eyzaguirre, la desigualdad en el acceso a la justicia no ayuda a combatir la desigualdad económica, en la medida en que en un mercado desigual quienes tienen menos ingresos tienen menos posibilidades de participar en las actividades productivas y de obtener beneficios del mercado, al respecto ver (Eyzaguirre, 1996).
De igual forma, el Banco considera que el funcionamiento deficiente de los sistemas de justicia implica ineficiencia, desperdicio de recursos e incremento de los costos, lo que a su vez no permite un efectivo cumplimiento de los contratos, impone restricciones a las relaciones contractuales en el mercado (principalmente las más complejas), con la consecuente restricción a la extensión del mercado y la limitación de sus efectos positivos como la competencia y la especialización, por otra parte la lentitud a su vez incentiva el incumplimiento de los contratos e incide en el aumento de la criminalidad. En esta vía, se afirma que no tener una adecuada red contractual puede desestimular la inversión en áreas complejas y la lentitud de los procesos puede llevar a desestimular el crédito73. Así mismo, se considera que la credibilidad y estabilidad en el gobierno inciden en un mayor crecimiento económico:
“Un servicio judicial excesivamente lento y costoso genera el desperdicio de recursos que podrían ser utilizados de manera más productiva tanto por los usuarios (las partes), como por el Estado (el Poder Judicial) (...) La inefectividad del Poder Judicial como el ente que garantiza el cumplimiento de los contratos es especialmente importante en las transacciones impersonales e intertemporales, típicas de una economía moderna. Un sistema judicial costoso y particularmente incierto genera que la variedad de relaciones contractuales se vea limitada (especialmente las más complejas), que la extensión del mercado sea restringida y que sus efectos positivos a través de la competencia y la especialización se vean disminuidos. Asimismo, la lentitud incentiva un mayor incumplimiento de contratos y una mayor incidencia de actividades criminales con el consiguiente costo para los afectados. Esta situación puede también llevar a una organización ineficiente de las actividades económicas. Por ejemplo, el afán de evitar depender de una extensa red contractual puede generar distorsiones que resulten en una excesiva integración vertical, o actividades potencialmente rentables que
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Como por ejemplo ocurrió en Bolivia, donde el crédito se restringía a quien tuviera como garantía bienes inmuebles, de nuevo, el fundamento de estas tesis son los estudios que al respecto había hecho el Banco Mundial en 1994, al respecto ver (Eyzaguirre, 1996).
requieran una red contractual extensa pueden simplemente no ser emprendidas” (Eyzaguirre, 1996: 9).
Precisamente de la cita extraída del texto de Eyzaguirre se entiende la importancia que tiene para el BID, la eficiencia y la eficacia de los sistemas judiciales, con el fin de que el Estado cumpla con una de sus funciones imprescindibles en el fomento de las condiciones de mercado: El cumplimiento de los contratos y la disminución de los costos de transacción, dos de los postulados nucleares de la perspectiva neoinstitucional; en la cita referida, además se aprecia que desde este enfoque teórico los diagnósticos sobre el funcionamiento de los mismos, se orientó hacia la identificación de los obstáculos más recurrentes para la consolidación de las condiciones de mercado.
Ahora bien, teniendo en cuenta el desarrollo de este acápite se puede afirmar que a mediados de los años noventa, una de las preocupaciones del Banco para implementar la reforma judicial era establecer un diagnóstico sobre el estado de la administración de justicia en los países de la región y de los problemas más significativos de los sistemas judiciales. Esta labor se efectuó a partir de algunas consultorías en donde primordialmente se tomaron como referencia los estudios que al respecto había efectuado el Banco Mundial y algunos datos estadísticos basados en la percepción de hombres de negocios. A la luz de estos datos, como consta en algunos documentos de trabajo del Banco, se estableció en un primer momento que aspectos como la ineficiencia, la congestión, la falta de acceso y los excesivos costos de la justicia eran los problemas más recurrentes y urgentes en los que el Banco debería trabajar.