PRINCIPIOS FISCALES PARA LA APLICACIÓN EN EL TEXTO DE LA LEY 1448 DE

A diferencia del fallido proyecto de ley 044 de 2008 (Cámara) y 157 de 2007 (Senado) la ley 1448 de 2011, introdujo tres principios fiscales para su aplicación, los cuales son objeto de análisis y discusión en el presente capítulo.

SOSTENIBILIDAD

semántica, pues éste establecía:

“El desarrollo de las medidas a que se refiere la presente ley, deberá hacerse en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en conjunto, continuidad y progresividad, a efectos de garantizar su viabilidad y efectivo cumplimiento”

Sin embargo, el artículo aprobado finalmente, el número 19 en la Ley, contiene tres herramientas básicas para el cumplimiento de dicho principio:

(1) Plan de Financiación: el Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente Ley, creará un Plan Nacional de Financiación mediante un

documento CONPES que propenda por la sostenibilidad de la ley,

(2) Fortalecer el Fondo de Reparaciones creado en la ley 975: “garantizar de manera

preferente la persecución efectiva de los bienes de los victimarios con el fin de fortalecer el Fondo de Reparaciones del que trata el artículo 54 de la Ley 975 de 2005.” Y así mantener, en la medida de lo posible, el carácter subsidiario del dinero del Estado para las reparaciones, prefiriendo los bienes incautados a los víctimarios,

(3) Y finalmente, un mandato al ejecutivo al momento de reglamentar la ley, de

modo que dicha reglamentación, asegure que: "Eldesarrollodelasmedidasaquese refierelapresenteley,deberáhacerseentalformaqueasegurelasostenibilidadfiscal conelfindedarles,enconjunto,continuidadyprogresividad,aefectosdegarantizarsu viabilidadyefectivocumplimiento.”

Las anteriores disposiciones riñen con algunos principios de la ley 1448, a saber (1) el de igualdad y (2) de buena fe. Si bien la vigencia de la Ley es a 10 años, no existe un mecanismo que priorice el pago de determinada categoría de víctimas, de acuerdo al

daño o región por ejemplo, lo cual permite que todas ellas acudan en un mismo momento, lo cual podría llevar a la insuficiencia de los fondos determinados para una vigencia fiscal. Esto en materia estrictamente relacionada con la reparación administrativa de víctimas, puesto que en materia de tierras se han diseñado mecanismos que permiten priorizar, y dar un orden a las restituciones, como es el caso de la microfocalización, y el registro de predios, además del trámite judicial que se debe surtir para lograr una restitución

A lo anterior debe sumarse que el artículo 5º, que consagró el principio de “buena fe”, este, en principio, tenía un carácter restrictivo, pues en el proyecto de Ley se contemplaba que:

“Las víctimas deberán registrarse en un término de cuatro (4) años, contados a partir de la promulgación de la presente ley para quienes hayan sido victimizados con anterioridad a este momento y de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del hecho respecto de quienes lo sean con posterioridad a la vigencia de la ley, conforme a los requisitos definidos en dicho sistema con el fin de suministrar la información requerida al Gobierno para el acceso a las medidas de reparación en el entendido de que el registro no define la calidad de víctima”

Es decir, (1) se señalaba un plazo para la inscripción en el registro de víctimas, tanto para quienes sufrieren hechos anteriores a la promulgación de la ley, como para quienes padecieran hechos victimizantes a partir de su vigencia, y (2) sometía los requisitos a un análisis en el registro, al manifestar que el hecho del registro no tenía como consecuencia inmediata la calidad de víctima, y por lo tanto la posibilidad de acceder a la ‘reparación integral’ consagrada en el programa.

Sin embargo, a partir del primer debate, surtido en la comisión primera de la Cámara de Representantes, se eliminó dicho trámite, y se señaló que para adquirir la calidad de víctima “[…]bastará a la víctima probar de manera sumaria el daño sufrido ante la autoridad administrativa” para que en consecuencia, “ésta proceda a relevarla de la carga de la prueba”, es decir, que para la reparación administrativa de las víctimas, siempre que se acredite de manera sumaria el daño, se podrá acceder a los programas de ‘reparación’, esta es una medida mucho más amplia que las existentes en anteriores esfuerzos para reconocer la calidad de víctima, por vía de ejemplo, el Decreto 1290 de 2008, que en su artículo 24xlv, traía una lista de criterios, de obligatoria revisión para la administración, de los cuales bastaba que se diera uno de ellos para el reconocimiento como víctima. Sin embargo, es importante aclarar, que el hecho que dicha lista tuviera un carácter enunciativo, daba una amplia libertad probatoria para la calidad de víctima, lo cual no es distante del mecanismo sumario de la Ley 1448, la diferencia mas ostensible radica entonces en que el proceso de verificación en dicho decreto, era reglado en su totalidad, la Ley 1448 de 2011, por su parte es más laxa en la elaboración del registro de víctimas.

PROGRESIVIDAD

Principio que no sufrió ninguna modificación en el trámite legislativo, consagra que se deben partir de mínimos, para luego, según la disponibilidad de recursos, ampliar la aplicación de los beneficios:

“El principio de progresividad supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven al goce efectivo de los Derechos Humanos, obligación que se suma al reconocimiento de unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos paulatinamente.”(Artículo 17)

Sin embargo no es claro, como podría el gobierno someter al principio de progresividad, temas como la reparación administrativa, pues los montos que defina, deben responder a elementos objetivos y no podría entonces el gobierno ofrecer una cantidad diferente a las víctimas según la disponibilidad fiscal, pues se enfrentaría a una violación al derecho fundamental a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución, y señalado como principio de la ley 1448 de 2011.

4. Análisis de los Principales Gastos Fiscales que Genera la Ley de Víctimas y