Procedimientos extraordinarios de reforma constitucional

La Constitución de 1917, además del procedimiento de reforma previsto en el artículo 135, se puede reformar a través de otros tres procedimientos: admitir nuevos estados a la Unión Federal (artículo 73, fracción I), formar nuevos estados dentro de los límites de los ya existentes (artículo 73, fracción III), y cambiar la residencia de los supremos poderes de la federación (artículo 73, fracción V).

Los tres procedimientos son facultades del Congreso de la Unión, en el cual, las cámaras que lo integran, actúan en su función ordinaria: de manera separada y sucesiva. Ambas cámaras pueden conocer de origen. Los facultados para iniciar los procedimientos, por regla general, son los sujetos previstos en el artículo 71. El quórum de votación y de asistencia son los ordinarios (a excepción del previsto en el artículo 73, fracción III, que es un quórum especial).

Para el tema de la entrada en vigor de las reformas constitucionales que se realicen a través de estos procedimientos, rige lo previsto en el artículo 72, fracción B, constitucional, el cual, como se mencionó, distingue tres etapas: la aprobación, la promulgación y la publicación.

El precepto prevé que se considera aprobado el proyecto de ley o decreto cuando el Ejecutivo no lo devuelva con sus observaciones a la Cámara de Origen dentro de los treinta días naturales siguientes a su recepción; a partir de este momento dispondrá de diez días naturales para promulgar y publicar el decreto de reforma correspondiente. Esto implica que desde la aprobación deja de ser considerado un proyecto para ser un decreto. Transcurridos los diez días naturales que se le conceden al Ejecutivo para que promulgue y publique, el decreto será considerad promulgado y el Presidente de la Cámara de Origen ordenará la publicación sin que se requiera refrendo, pero esto solo lo podrá hacer dentro de los días naturales siguientes.

La aprobación y la promulgación, en los supuestos en que el Presidente

de la República sea omisión,son consecuencias de las normas que se actualizan por el solo transcurso del tiempo, pero la publicación, en el mismo supuesto de omisión,se sujeta a la condición de que el Presidente de la Cámara de Origen la ordene y que esta se ejecute por el Director del Diario Oficial de la Federación.

Si el Presidente de la Cámara de Origen no ordena publicar el decreto dentro del plazo de diez días naturales siguientes a que este haya quedado promulgado, no se tienen por publicado por el solo transcurso del tiempo. Aun cuando no este en tiempo, el Presidente de la Cámara de origen puede ordenar la publicación (son aplicables los comentarios realizados en el desarrollo del procedimiento ordinario de reforma constitucional).

Si el Presidente de la Cámara de Origen no remedia la omisión de ordenar la publicación, se dará un supuesto en el que la norma es válida pero no vigente, porque la publicación es la que la dota de vigencia.

Admitir nuevos estados dentro de los límites de los ya existentes (artículo 73, fracción I).

Es un procedimiento de reforma constitucional porque se modifica el ámbito de validez espacial de la constitución al aumentarse la extensión territorial del estado, y adherirse a la unión un nuevo estado parte.

La admisión de un nuevo estado genera la necesidad de modificar el listado de las partes integrantes de la federación, por ejemplo, si se admite a la Unión Federal el estado de Guatemala, la reforma al artículo 43 sería de la siguiente forma:

Artículo 43. Las partes integrantes de la Federación son los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila de Zaragoza, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guatemala, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas; así como la Ciudad de México.

(Énfasis añadido)

El nombre del estado que se agregué deberá colocarse en el orden alfabético que le corresponda, sin que pueda ir en la segunda parte en donde se encuentra la Ciudad de México, porque no podrán agregarse entidades federativas sin tener la calidad de estados.

Por economía procesal, el Congreso de la Unión, al emitir el decreto por el que admita el nuevo estado, debe a su vez reformar el artículo 43, esto es así porque no tendría sentido someter la reforma a la colaboración de poderes prevista en el artículo 135, ya que estos no tendrían otra opción más que realizar la adición. No podrían modificar la resolución de la admisión. Si la modificación sustancial al ámbito espacial de validez de la constitución lo realiza el Congreso de la Unión, no hay impedimento lógico para que también realice la modificación formal del texto.

Este es un procedimiento simplificado en comparación con los requisitos que prevé el artículo 135 para reformar el texto constitucional. En este

procedimiento extraordinario se limita la facultad de reformar a un solo objetivo: admitir nuevos estados a la Unión.

Formar nuevos estados dentro de los límites de los ya existentes (artículo 73, fracción III).

Es un procedimiento de reforma constitucional porque se modifica el ámbito de validez espacial de la constitución al aumentarse el número de estados parte en la Unión Federal.

La formación de nuevos estados dentro de los límites de los ya existentes genera la necesidad de modificar el listado de las partes integrantes de la federación, por ejemplo, si se forma el estado de la Sierra Gorda, con merma en los territorios de los estados de San Luis Potosí, Guanajuato, Querétaro e Hidalgo, la reforma al artículo 43 sería de la siguiente forma:

Artículo 43. Las partes integrantes de la Federación son los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila de Zaragoza, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sierra Gorda, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas; así como la Ciudad de México.

(Énfasis añadido)

El nombre del estado que se agregué deberá colocarse en el orden alfabético que le corresponda. Aplican los mismos comentarios que en el procedimiento anterior.

Por economía procesal, el Congreso de la Unión, al emitir el decreto por el que se forma un nuevo estado dentro de los límites de los ya existentes, debe a su vez reformar el artículo 43 constitucional. Aplican los mismos argumentos que en el procedimiento anterior

Este es un procedimiento complejo, incluso más que el previsto en el artículo 135 constitucional, en el supuesto de que las legislaturas de las entidades federativas, cuyo territorio se afecte, no hubieren dado su

consentimiento, pues entonces la ratificación deberá ser hecha por las dos terceras partes del total de legislaturas de las demás entidades federativas.

En este procedimiento extraordinario se limita la facultad de reformar a un solo objetivo: formar nuevos estados dentro de los límites de los existentes.

Cambiar la residencia de los supremos poderes de la federación (artículo 73, fracción V).

Es un procedimiento de reforma constitucional porque se modifica el ámbito de validez espacial de la constitución al cambiarse la sede de los poderes de la unión.

El precepto que prevé las modificaciones que se realizarán con el cambio de residencia de los poderes de la federación, es el siguiente:

Artículo 44. La Ciudad de México es la entidad federativa sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos; se compondrá del territorio que actualmente tiene y, en caso de que los poderes federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en un Estado de la Unión con la denominación de Ciudad de México.

La Ciudad de México es una entidad federativa que no tiene el carácter de estado, si se trasladan a otro lugar la sede de los poderes de la unión, aquella se erigirá en un estado, y la consecuencia lógica es que la nueva sede tenga el carácter de entidad federativa sin constituir un estado.

La modificación al texto constitucional tendrá que ser, de nueva cuenta, del artículo 43:

Artículo 43. Las partes integrantes de la Federación son los Estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila de Zaragoza, Ciudad de México, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas; así como la

Ciudad de Querétaro. (Énfasis añadido)

En el ejemplo, la Ciudad de México, entra dentro del listado de los estados, y la nueva sede de los poderes de la unión se podrá al final del listado para distinguirlo de los estados y, en el decreto que expida el Congreso, se tendrá que considerar lo siguiente:

1. Delimitar los límites territoriales de la entidad federativa, Ciudad de Querétaro; para efectos prácticos podrían ser los límites de la actual ciudad de Santiago de Querétaro.

2. Toda mención en la constitución de “Ciudad de México” se tendría que sustituir por “Ciudad de Querétaro”.

3. Resolver sobre la permanencia de actos o la vigencia de normas secundarias que existan en razón de considerar a la Ciudad de México como sede de los poderes de la unión.

Este procedimiento extraordinario de reformas a la constitución resulta el más complejo, por lo siguiente:

1. No solo se reformará el listado del artículo 43 constitucional, que prevé quienes son las partes integrantes de la federación sino también todos los artículos que mencionen a la Ciudad de México; y

2. Se tendrán que prever disposiciones transitorias para resolver lo que pasará con las normas o actos creados en función de considerar a la Ciudad de México como sede de los poderes de la unión.

De la interpretación aislada del artículo 44 constitucional, podría entenderse que la Ciudad de México puede continuar con el carácter de capital de los Estados Unidos Mexicanos, porque el único supuesto de cambio que prevé la norma es trasladar a otro lugar a los poderes de la Unión, es decir, lo relativo a la sede, pero es omisa en prever lo relativo al cambio de capital. En el ejemplo, el Estado de la Ciudad de México sería la capital del país y la Ciudad de Querétaro la sede de los poderes de la Unión. Esto no es correcto. La sede de los poderes de la Unión debe ser la capital de los Estados Unidos Mexicanos,

porque la regulación del artículo 122 no permitiría separar esas calidades en dos entidades.

Por economía procesal, el Congreso de la Unión, al emitir el decreto por el que cambié la sede de los poderes de la Unión, debe a su vez reformar el artículo 43 y sustituir todas las menciones de la Ciudad de México por el nombre de la nueva sede de los poderes, esto es así porque no tendría sentido someter la reforma a la combinación de poderes prevista en el artículo 135, ya que estos no tendrían otra opción más que realizar la reforma; además al decretarse el cambio de sede, el supuesto de la norma prevista en el artículo 44 constitucional se actualizaría, y su consecuencia sería la modificación sustancial de las normas constitucionales.