PARTE I. MARCO TEÓRICO
1. ANÁLISIS DE DOS PARADIGMAS DOMINANTES:
1.2. El proceso de integración europea desde la perspectiva de un paradigma estado-céntrico:
En 1982, Stanley Hoffmann, uno de los más destacados representantes de la escuela realista de las relaciones internacionales, afirmaba lo siguiente:
“Gone are the days when the champions and the theorists of European integration either called for or predicted the gradual transfer of powers from the nation-state to a new European entity, either through a voluntary abdication of sovereignty, or through the subtle interplay of functional processes and economic interdependence. Today’s reality is complex and messy. The nation-state has survived as the centre of political power and the focus of the citizen’s allegiance [...]. The Community helps to preserve the nation-states far more than it forces them to wither away24”.
Esta reflexión resume en unas palabras los postulados del paradigma estado- céntrico. La visión intergubernamentalista del proceso de integración europea se forjó como reacción en contra del neofuncionalismo de primera y segunda generación de la mano de autores como Stanley Hoffmann, Robert O. Keohane, Alan S. Milward o Andrew Moravcsik. Frente a las tesis neofuncionalistas que hacían hincapié en la centralidad de las instituciones supranacionales en el proceso de integración europea, estos autores oponían una interpretación realista basada en la primacía de los actores estatales. Desde esta perspectiva, los Estados miembros eran los principales artífices de un proceso de construcción europea destinado a servir sus intereses y a suplir, en caso de necesidad, sus carencias. Desde los años de la posguerra, el sistema se había desarrollado alrededor del hecho central de que los Estados seguían existiendo y querían preservar los atributos de su soberanía, decidiendo a la vez compartirla en determinados ámbitos. Los Estados miembros no habían renunciado a su autonomía. Más bien habían entendido que su consolidación
24 HOFFMANN, Stanley, “Reflections on the Nation-State in Western Europe Today”, Journal of
pasaba por su incorporación en un marco más amplio. En este sentido, como apuntaría Milward en su análisis de la CECA, la integración europea era parte integrante del proceso de relegitimización del Estado-Nación en Europa occidental tras la Segunda Guerra mundial25.
Siguiendo esta línea de argumentación realista, la Comunidad Europea no era una especie de “politeya supraestatal26” dotada de autonomía y de capacidad para estructurar el comportamiento de los actores estatales sino, al contrario, un instrumento creado y controlado por los Estados miembros para alcanzar, de forma colectiva, los fines que habían dejado de serlo de forma individual27. Desde esta óptica, los Estados miembros no habían cedido la competencia de la competencia, ni habían dejado de ser la sede de la legitimidad democrática y de la representación de los intereses ciudadanos28. Como pondría de manifiesto Hoffmann en 1982, la Comunidad Europea, a pesar de disponer de unas instituciones supranacionales y de un mercado común, no dejaba de ser un régimen internacional de corte tradicional:
“Western Europe? The best way of analysing the EEC is not in the traditional terms of integration theory, which assumes that the members are engaged in the formation of a new, supranational political entity superseding the old nations –an outcome that was originally possible but has become increasingly more unlikely –and that there is a zero-sum game between the nation-states on one hand, the EEC on the other –a very false notion. It is to look at EEC as an international regime […]29”.
Esta visión estado-céntrica, claramente utilitarista y expresamente crítica con los postulados neofuncionalistas permitía explicar la atención prestada por los Estados miembros a los mecanismos de representación estatal en la estructura comunitaria, cuestión recurrente y en extremo sensible como quedaría demostrado,
25 MILWARD, Alan S., The European Rescue of the Nation-State, London, Routledge, 1992, pág. 3. 26 Retomamos esta fórmula de BENEDICTO, Jorge & REINARES, Fernando, Las transformaciones
de lo político, Madrid, Alianza, 1992, pág. 31.
27 HOFFMANN, S., Op. Cit., pág. 33.
28 PÉREZ CALVO, Alberto, “Las transformaciones estructurales del Estado-nación en la Europa
comunitaria”, Revista de Estudios Políticos, Nº99, Enero-Marzo 1998, pp. 9-22.
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28 por vez primera, durante las negociaciones del Tratado de París en 195130 y, posteriormente, en cada etapa de profundización y de ampliación del proceso de construcción europea. También permitía explicar la existencia de una doble dinámica en el proceso de construcción europea: una lógica supranacional en materia económica y una lógica cooperativa en materia política.
Refutando las tesis neofuncionalistas que auguraban el paso casi automático de la integración económica a la unión política, la escuela realista pondría, en efecto, de manifiesto la necesidad de diferenciar claramente los objetivos de los Estados miembros en cada uno de estos dos ámbitos. En un artículo publicado en 1964, Hoffmann apuntaría en este sentido la distinción entre las denominadas low politics y
high politics31. Según él, mientras los gobiernos podían renunciar a competencias
limitadas de bajo contenido político y de índole esencialmente económico en un contexto internacional de creciente competitividad, esta misma renuncia no se podía producir en materias consideradas sensibles y tradicionalmente identificadas con el ejercicio de la soberanía nacional como la defensa y la política exterior. El concepto de spill-over, aplicable en materia económica debido al interés de los Estados miembros en integrar su economía a nivel supranacional, no era válido en materia política.
Este argumento central de la tesis intergubernamentalista pareció verificarse al menos en dos ocasiones. Primero con el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa y de la Comunidad Política Europea en 1952, luego con la dinámica funcional instalada en el seno del Consejo de Ministros a partir de la “crisis de la silla vacía” en 196532. Estos acontecimientos pusieron de manifiesto la dificultad de
30 Al respecto, véase SPIERENBURG, Dirk & POIDEVIN, Raymond, Histoire de la Haute Autorité
de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier. Une expérience supranationale, Bruxelles,
Bruylant, 1993.
31 HOFFMANN, S., 1964. Cabe mencionar que, en 1982, el autor relativizaría la distinción entre las
“Low Politics” y las “High Politics”: “[...] The theory [neofunctionalism] neglects the difference between two kinds of politics. I have, in the past, called them “high” versus “low”, but this can be misleading if it suggests that foreign policy and defence are always high and economic and social low. Whether an issue falls into one or the other category depends on its momentary saliency –on how essential it appears to the government for the survival of the nation or for its own survival”. HOFFMANN, S., Op. Cit., 1982, pág. 29.
trasladar el principio de integración supranacional al ámbito político. La lógica expansiva del método comunitario, fructífera en materia económica como había demostrado la creación de dos nuevas Comunidades Europeas en 1957, no parecía poder aplicarse en la esfera política.
Si los años cincuenta habían sido la época dorada del neofuncionalismo, las décadas de los años sesenta y setenta marcaron un punto de inflexión en el proceso de construcción europea caracterizado por el estancamiento de la dinámica comunitaria y el simultáneo refuerzo de las tesis intergubernamentalistas. En su libro
The Limits of European Integration, Paul Taylor argumentaría el fracaso del
paradigma supranacional apoyándose en los siguientes indicadores. Por una parte, el autor señalaría el refuerzo de las instituciones intergubernamentales en el seno de la Comunidad. Este factor hacía fundamentalmente referencia al shift operado en la balanza de poder entre la Comisión Europea y el Consejo de Ministros a raíz de la adopción del Compromiso de Luxemburgo en 1966. Mientras la primera quedaba relegada a un segundo plano, el Consejo de Ministros y, en particular su Presidencia, veían incrementar notablemente su protagonismo.
A ello había que añadir la institucionalización en 1974 del Consejo Europeo como máximo órgano del edificio europeo33. En este mismo sentido abundaba, por otra parte, la creación y desarrollo del mecanismo de Cooperación Política Europea (CPE) a partir de la Cumbre de La Haya en 1969 y la posterior adopción del Informe Davignon en 1970. Esta decisión inauguraba un proceso de mayor coordinación de las políticas exteriores de los Estados miembros aunque sobre una base estrictamente intergubernamental34. Como indicaba el título del libro de Taylor, estos acontecimientos ponían de manifiesto los límites del proceso de construcción europea en términos supranacionales así como las carencias explicativas del neofuncionalismo para captar la naturaleza exacta de dicho proceso.
33 TAYLOR, Paul, The Limits of European Integration, London & Sydney, Croom Helm, 1983,
pág. 76.
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30 En 1987, la ratificación del Acta Única Europea implicaría el inicio de una nueva etapa en el proceso de construcción europea. Tras el estancamiento de la dinámica supranacional durante las dos décadas anteriores, la revisión de los Tratados constitutivos y la institucionalización del mecanismo de CPE suponían un salto cualitativo de primera magnitud. La relance comunitaria significaba no sólo la extensión de las competencias comunitarias y la normalización del voto por mayoría cualificada, sino también la restauración de una Comisión fuerte y el incipiente desarrollo de las competencias legislativas del Parlamento europeo.
Al igual que para los neofuncionalistas, el Acta Única Europea supondría un nuevo desafío teórico para los intergubernamentalistas. ¿Cómo interpretar el rumbo tomado por la construcción europea a partir de mediados de los años ochenta?, ¿Cómo definir la naturaleza política de un proceso basado en dos dinámicas funcionales sustancialmente distintas?
Ante esta pregunta, los intergubernamentalistas, esencialmente de la mano de Hoffmann, Keohane y Moravcsik, afinarían su análisis, desarrollando el concepto de “institucionalismo intergubernamental”. Como pondría de manifiesto este último autor, esta fórmula revisada del intergubernamentalismo tradicional asimilaba plenamente el legado realista al sostener que los avances del proceso de integración europea encontraban sus raíces en la voluntad de los Estados miembros pero introducía, a la vez, un elemento nuevo al atribuir un papel más relevante a las instituciones supranacionales en su calidad de guardianas de los acuerdos alcanzados. En un célebre artículo sobre la naturaleza política del AUE publicado en 1991, Moravcsik definiría este nuevo enfoque en los términos siguientes:
“[intergovernmental institutionalism]: it accords an important role to supranational institutions in cementing existing interstate bargains as the foundation for renewed integration. But it also affirms that the primary source of integration lies in the interests of the states themselves and the relative power each brings to Brussels35”.
Desde esta perspectiva, la relance comunitaria institucionalizada en el Tratado de 1986 era un acto de naturaleza esencialmente intergubernamental. El salto cualitativo que se había operado en términos supranacionales no dejaba de emanar de la voluntad y, por lo tanto, del interés de los Estados miembros. Como soslayarían Hoffmann y Keohane en varios escritos en los que cuestionaban la renovada validez de las tesis neofuncionalistas a partir de los años ochenta, detrás del efecto spill-over, seguían prevaleciendo los intereses particulares de los gobiernos36. En un contexto internacional de creciente rivalidad económica con los Estados Unidos y Japón y, de mayor incertidumbre en términos geopolíticos con el fin de la guerra fría y del orden bipolar, los Estados europeos buscaron en la supraestructura europea un instrumento de consolidación mutua. Como apuntarían los dos autores antes citados, “the EC is an experiment in pooling sovereignty, not in transferring it from states to supranational institutions37”.
En esta misma línea se había expresado Moravcsik. Tras analizar los factores supranacionales susceptibles de haber impulsado el proceso de reforma de los Tratados constitutivos a partir de mediados de los años ochenta, esto era principalmente la actividad de presión desarrollada por las instituciones supranacionales –Parlamento Europeo y Comisión Europea- y los grupos de interés industriales transnacionales, el autor había llegado a la conclusión de que ninguna de estas variables, consideradas solas o en conjunto, permitía explicar la adopción del AUE y el giro emprendido por el proceso de construcción europea a partir de ese momento38. Para Moravcsik, fundamental había sido, en cambio, el papel desempeñado por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros y, en particular, por tres de ellos: la primer ministro británica, Margaret Thatcher, el canciller alemán, Helmut Khol, y el presidente de la República francesa, François Mitterrand39.
36 Véase HOFFMANN, S. & KEOHANE, R. O., “Conclusions: Community politics and institutional
change” in WALLACE, William (ed.), The dynamics of European Integration, London, New York, Pinter Publishers, 1990, pp.276-300. Véase también HOFFMANN, S. & KEOHANE, R., Op. Cit., 1991.
37 HOFFMANN, S. & KEOHANE, R., in WALLACE, W. (ed.), Loc. Cit., pág. 287. 38 MORAVCSIK, A., Op. Cit., 1991, pág. 46.
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32 Según este autor, la convergencia de intereses entre Gran Bretaña, Alemania y Francia a mediados de los años ochenta había sido determinante para el desbloqueo del proceso comunitario40. En este mismo sentido se expresaría en un segundo artículo publicado en 1993 en el que, reinterpretando el institucionalismo intergubernamental bajo la nueva fórmula de “liberalismo intergubernamental”, el autor reiteraría la centralidad de los actores estatales en el sistema institucional europeo y su racionalidad a la hora de dictar las pautas evolutivas del mismo41. La principal novedad de esta aproximación respecto al enfoque realista tradicional consistía en una visión pluralista del proceso de toma de decisión a nivel interno. Desde esta perspectiva, el Estado no era un actor unitario que actuaba al margen de su entorno sino una black box encargada de agregar y de procesar las demandas formuladas por los grupos de interés con el fin de obtener unos determinados resultados políticos.
En definitiva, el carácter atípico de la dinámica europea ha dado lugar a distintas teorías entre las que han destacado, desde los años cincuenta, las interpretaciones neofuncionalista e intergubernamentalista. Ligadas a las primeras grandes etapas históricas del proceso de integración europea, estas dos aproximaciones han representado, durante décadas, visiones opuestas y rivales sobre la naturaleza del mismo. Ambas interpretaciones partían de una premisa similar respecto al carácter instrumental de la construcción comunitaria42 pero, mientras la primera veía en la construcción comunitaria la configuración de una nueva forma de dominación política supraestatal y se empleaba en formular una teoría específica que rindiera cuenta de esta realidad emergente, la segunda consideraba la empresa europea un régimen de cooperación internacional de corte clásico: la autonomía de
40 En palabras de Moravcsik:“[...] The steady narrowing of the institutional reform to a “minimalist”
position in which majority voting is restricted to internal market policy, the power of the parliament is limited, and the future spill-over to areas such as monetary policy is blocked confirms the enduring preoccupation of all three major states with maintaining sovereignty and control over future changes in the scope of EC activities”, MORAVCSIK, A., Op. Cit., 1991, pág.49.
41 MORAVCSIK, A., “Preferences and power in the European Community: a liberal
intergovernmentalist approach”, Journal of Common Market Studies, Vol. 31, Nº4, December 1993, pp.473-524.
42RISSE-KAPPEN, Thomas, “Exploring the nature of the Beast: International relations theory and
comparative policy analysis meet the European Union”, Journal of Common Market Studies, Vol. 34, Nº1, March 1996, pág. 56.
las instituciones supranacionales estaba condicionada por la voluntad estatal y las pautas del proceso de construcción europea determinadas por los objetivos económicos y políticos que los gobiernos le asignaban.
La formulación de tesis contrarias sobre la centralidad de los actores estatales y la autonomía de las instituciones supranacionales en el proceso de construcción europea ha constituido el núcleo teórico de ambos enfoques. Ello ha contribuido, a su vez, a polarizar el debate científico sobre la naturaleza del proceso de integración europea en términos de poder relativo. ¿Quiénes son los principales actores del sistema político europeo? Esta pregunta central del análisis neofuncionalista e intergubernamentalista ha representado su principal aportación teórica a la vez que ha constituido uno de sus principales límites. A pesar de sus reformulaciones respectivas, la creciente complejidad del proceso de integración europea a partir del Acta Única Europea ha puesto, en efecto, de manifiesto los límites de unos modelos teóricos sesgados. La Unión Europea no se correspondía con ningún tipo ideal de gobernanza43. No se trataba de una entidad política puramente supranacional ni de una organización internacional meramente intergubernamental sino de una construcción híbrida resultado de un proceso complejo a la vez comunitario y cooperativo.
Las carencias explicativas de ambas aproximaciones suscitarían, a partir de los años ochenta, la formulación de nuevos enfoques caracterizados por una visión más dinámica e integrada de la relación Estados miembros-Comunidad Europea. Frente a las interpretaciones tradicionales realizadas en términos de oposición estructura-agente, surgirían nuevas aproximaciones que optarían por superar esta contraposición clásica y analizar el proceso de integración europea desde el ángulo de la complementariedad. El carácter híbrido del proceso de integración europea exigía un análisis integrado. Entre las distintas respuestas conceptuales formuladas, el neoinstitucionalismo lograría una particular relevancia teórica.
43 STONE-SWEET, Alec & SANDHOLTZ, Wayne, “European integration and supranational
Parte I. Capítulo 1. El proceso de integración europea como objeto de estudio de la ciencia política
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2. ANÁLISIS DE UN PARADIGMA ALTERNATIVO: