EL PROCESO LEGISLATIVO [TERCER ETAPA.]

La decisión política que ha logrado transformarse en proyecto de ley accionará el procedimiento legislativo, que se constituye por la iniciativa; la discusión y aprobación por la Cámaras, y el periodo de sanción, promulgación y publicación de la ley, por parte del Ejecutivo.

3.3.1. Iniciativa.

El proyecto de ley, redactado bajo los lineamientos antes expuestos, es presentado como iniciativa ante el Poder Legislativo por alguno de los actores a quien la Constitución le atribuye dicha facultad. Algunos autores consideran que las iniciativas debe integrarse por: la Cámara a la que se dirige; el nombre (s) del autor (es) de la iniciativa; la exposición de motivos; el fundamento constitucional y el derecho para iniciar leyes o decretos; la denominación de la ley o decreto; el cuerpo normativo propuesto; las disposiciones transitorias; el lugar y la fecha donde se produce el documento; el nombre y la firma de quien promueva.11

Las iniciativas no sólo deben integrarse por los elementos citados, sino además se les anexa un expediente con los fundamentos esenciales y necesarios para comprender correctamente sus alcances. La información no sólo podrá ofrecerse a la comisión

11 _{Camposeco Cadena, Miguel Ángel, De las Iniciativas (manuales elementales de técnica y procedimientos}

legislativos), México, Cámara de Diputados, LVI Legislatura, 1990, pp. 48-49. por su parte, Miguel Alejandro López Olvera considera que los elementos de una iniciativa son: exposición de motivos, texto del cuerpo normativo propuesto y normas transitorias. ”Lineamientos de técnica legislativa para la elaboración de leyes en México”,

parlamentaria de la materia o al secretario técnico o asesor de la comisión, sino también al Pleno de la Cámara de origen y para que se obtenga con tales datos, una idea más clara y precisa de lo que se persigue con la iniciativa de ley.

3.3.2. Discusión y Aprobación.

En esta etapa la técnica legislativa pone especial atención al documento elaborado y presentado por la comisiones12 que integran las Cámaras, toda vez que dicho documento determina el análisis de las iniciativas de ley o decretos presentados, en la forma señalada en la etapa anterior.

Los diversos parlamentos13 pueden partir de una lógica interna distinta para tramitar las iniciativas de ley pero generalmente existirá un documento elaborado por una o más personas o comisiones en el que se analiza el contenido de dicha propuesta legislativa. En algunos casos recibida la iniciativa por el Parlamento, el órgano correspondiente la hará del conocimiento de los legisladores y la enviará a la comisión o comisiones respectivas para su estudio y dictamen. Diversas son las formas en las que los diferentes parlamentos actúan para generar dicho documento en unos casos como en Francia, es un “miembro de una Comisión designado por ésta para estudiar un texto que le ha sido remitido y presentar sus conclusiones ante la Asamblea”. Precisamente con la presentación de este dictamen [rapport] de la comisión se inicia la discusión en el Pleno. La posibilidad de tener un dictaminador unipersonal [relatore] existe también en la legislación italiana, pero en ésta, además cabe la posibilidad de ponencias colegiadas [comitato ristretto]. Incluso es posible la relazioni di minoranza_{. De la} misma manera que sucede en el país galo, en Italia el ponente realiza su labor no sólo cuando el proyecto está en comisión sino en sesiones plenarias (Durán Alba, Juan Fernando y Redondo García, 1994).

12 _{Las Comisiones son órganos constituidos por el Pleno, que a través de la elaboración de dictámenes, informes,}

opiniones o resoluciones, contribuyen a que la Cámara cumpla sus atribuciones constitucionales y legales. La Cámara de Diputados cuenta con comisiones ordinarias, de investigación, especiales, de régimen-reglamentos y prácticas parlamentarias, de vigilancia de la Auditoria Superior de la Federación, y jurisdiccional. Mismas que se mantienen de legislatura a legislatura. Para mayor información ver el Título Segundo, Capítulo Sexto, del artículo 39 al 46 de la Ley Orgánica Del Congreso General De Los Estados Unidos Mexicanos Ley Orgánica Del Congreso General De Los Estados Unidos Mexicanos.

13 _{Parlamento: Se le llama así al Poder Legislativo de cada nación. O también se utiliza para denominar el sistema de}

Por lo que hace a la legislación alemana el presidente de la comisión nombra a uno o varios ponentes para cada uno de los objetos de las deliberaciones (artículo 65 del Reglamento del Bundestag). Al igual que en los dos parlamentos europeos anteriores la actividad de los ponentes se centra en elaborar un informe escrito de las deliberaciones de la comisión, recogiendo una explicación de los cambios al texto recomendados por ésta. Además existe la posibilidad de que una iniciativa puede ser conocida al mismo tiempo, por varias comisiones lo que produce una pluralidad de ponentes, eligiéndose sólo a uno de éstos para su discusión ante el pleno. En España, y de conformidad con los reglamentos parlamentarios, es posible la constitución de ponencias unipersonales y colegiadas, dentro y fuera del procedimiento legislativo sólo para el caso del Senado, cuyo fin es redactar un informe después de estudiar y analizar la propuesta de ley remitida a la comisión y las enmiendas presentadas a su articulado. La asistencia técnico-jurídica que sirve de apoyo a las ponencias corre a cargo de los Letrados de Cortes.

Por el contrario, en Gran Bretaña, una vez que es recibida la iniciativa, se discute en comisión sin que para ello se constituya un ponente especial encargado de su análisis y estudio. Compete al presidente de la comisión ordenar las enmiendas presentadas al texto por los miembros que integran ésta. Una vez presentado el report al Pleno de la Cámara el Chairman termina sus funciones, esto es, no asume ninguna labor de presentación del texto ante el Pleno; aunque reiteradamente informa al gobierno, a la oposición y a los diputados interesados en el asunto antes de presentar el reporte (Jenning, 1970). En abierta confrontación a la discreta participación del presidente de la comisión en el Parlamento Ingles, el Chairman norteamericano asume, en el Congreso de Estados Unidos, un papel protagónico que lo lleva no sólo a presentar el report, sino a organizar el debate en el Pleno. Quedando a cargo de los demás miembros de la comisión, construir subcomisiones para organizar audiencias y escuchar testigos con el fin de obtener información sobre el tema que se debate.

En México, recibido el proyecto de ley por una de las Cámaras, el presidente de ésta turnará el mismo a la comisión a la que corresponda el estudio en razón de la materia que entrañe la iniciativa legislativa. Asimismo, dicha iniciativa será turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales y publicada en la Gaceta Parlamentaria14. Este es el momento en el que las comisiones desplegarán sus trabajos y harán uso de todas sus facultades para solicitar documentos y mantener conferencias con Secretarios de Despacho con la finalidad de presentar un dictamen de los negocios de su competencias dentro de los cinco días siguientes a la fecha en la que los haya recibido (Camposeco, 1990). Para que haya dictamen este deberá presentarse firmado por la mayoría de los individuos que componen la comisión. Si uno o más legisladores disintiesen de la mayoría, podrán presentar su voto particular por escrito15.

Como puede apreciarse el dictamen, es el documento de suma importancia en el proceso legislativo, que sirve de vínculo entre las labores constitutivas de las dos primeras etapas del esquema, y la fase que transcurre en sede parlamentaria. El dictamen es el documento legislativo que une la etapa prelegislativa y la etapa legislativa, convirtiéndose en el documento que resuelve el proceso de creación de la ley, de tal forma que ésta resolución se considera como si hubiese sido otorgada por la propia Cámara, excluyéndose el debate y la votación en el Pleno; pasando de inmediato a la consideración de la colegisladora (Basterra, 1997).

Finalmente, en el derecho mexicano en el artículo 87 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General señala únicamente que “Todo dictamen deberá contener una parte expositiva de las razones en que se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a votación”. Por otra parte algunos autores nacionales han señalado que el dictamen deberá contener:

1) Las consideraciones de técnica jurídica;

14 _{Mayor información en el aartículo 28 fracción V del Acuerdo Parlamentario 11/97.}

15 _{Una vez que estén firmados los dictámenes por la mayoría de los miembros de la Comisión encargada del asunto,} se publicarán junto con los votos particulares, si los hubiera, a más tardar 48 horas antes del inicio de la sesión en que serán puestos a discusión y votación. A los dictámenes publicados de esta forma, podrá dispensarse la lectura, previa consulta al Pleno en votación económica. Los dictámenes en su totalidad estarán sujetos a discusión en lo general, y en lo particular sólo sobre los artículos reservados.

2) Plantear la viabilidad de la iniciativa que se discute así como la inexistencia de conflicto de leyes;

3) La justificación política o su renovación y un esbozo de prospectiva de cómo se habrá de regular la materia, las relaciones, derechos y obligaciones que la nueva ley impondrá a los sujetos de la misma, o bien, estarán integrados por cinco puntos básicos: 1) proemio, 2) antecedentes, 3) considerándos, 4) puntos resolutivos, y 5) mayoría de firmas (González, 1998).

Por consiguiente, el dictamen incluye las valoraciones políticas de los grupos parlamentarios, y las enmiendas que cada grupo ha propuesto a la iniciativa de ley. Por tanto no es conveniente esperar un dictamen perfectamente elaborado, sino accesible y ordenado, según lo determine cada legislatura, pero eso si bajo un concepto uniforme que puede ser:

1.- Introducción;

2.- Motivos Justificados;

3.- Esquema y fundamentos de Reformas, modificaciones, y acuerdos alcanzados por la subcomisión.

4.- Preceptos suficientemente discutidos y acuerdos firmes; 5.- Firmas e informes de minoría si los hubiera.

3.3.3. Periodo de Sanción, Promulgación y Publicación de la Norma.

Parte final del proceso legislativo, que en la actualidad ha generado conflictos sociales, políticos, jurídicos y económicos. Toda vez, que es la fase, que inicia, cuando el texto legal remitido por alguna de las Cámaras [Diputados o Senadores] al Ejecutivo, para que él realice la sanción, promulgación y publicación en el Diario Oficial de la Federación.

En esta última etapa, podrá llegarse a establecer las diferencias entre los errores y las erratas. Los errores serían atribuibles, según sea el caso, al Poder Legislativo o al Ejecutivo. Mientras que las erratas lo serían, los servicios técnico-administrativos del

Diario Oficial de la Federación. En cualquier caso convendría dejar bien claro en la correspondiente corrección la fuente que provocó tal error o errata, evitando así la habitual publicación formalmente anónima de la rectificación. Así también en esta fase, el Ejecutivo tiene la facultad de hacerle observaciones a las leyes y de esta forma no publicarlas, ocasionando que se deban regresar a la Cámara de origen, con el fin de hacerle las correcciones pertinentes. Tal y como lo establece el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a letra dice: “Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones. A. _{Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra.} Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.

B. _{Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con}