PRÉSTAMO SUBSIDIARIO: EL PROGRAMA DE SERVICIOS BÁSICOS MUNICIPALES (BIRF 7385-AR)
2. El marco general del Programa de Servicios Básicos Municipales El denominado Programa/Proyecto de Servicios Básicos Municipales
adelante, PSBM), implementado con financiamiento parcial del BI
millones), fue fruto de un convenio entre este organismo internacional y el gobierno nacional (este último aportó US$ 33,300 millones).
Se trata de un préstamo subsidiario, ya que el Estado Nacional mediante un convenio re-prestó parte de los f
las que se encontró la Provincia de Buenos Aires, la cual asimismo re denominadas Entidades Elegibles
Gráfico nº 4: Montos máximos de acuerdo PSBM celebrados entre el Estado
Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Unidad de Proyectos con Financiamiento Externo de la S
51 Número de identificación del Banco: P060484.
52De acuerdo con el Convenio de Préstamo Subsidiario del Préstamo BIRF Nº 7385
la municipalidad, comuna, o proveedor público o privado de suministro de agua y cloacas, drenaje urbano y/o servicios de infraestructura de caminos, elegible de acuerdo a
que llevará a cabo el o los sub-proyectos pertinentes” (BIRF, 2009).
53
De las siete potenciales provincias participantes identificadas durante la etapa de evaluación inicial, una no participó (Chubut) y otras tres se agregaron (La Rioja, Salta y Santiago del Estero) (BIRF, 2015).
12 12 11,25 10 10 9 3,925
El marco general del Programa de Servicios Básicos Municipales El denominado Programa/Proyecto de Servicios Básicos Municipales adelante, PSBM), implementado con financiamiento parcial del BI
millones), fue fruto de un convenio entre este organismo internacional y el gobierno nacional (este último aportó US$ 33,300 millones).
Se trata de un préstamo subsidiario, ya que el Estado Nacional mediante un prestó parte de los fondos a nueve provincias (véase gráfico nº 4), entre las que se encontró la Provincia de Buenos Aires, la cual asimismo re
denominadas Entidades Elegibles52 a los efectos de llevar a cabo un sub
Gráfico nº 4: Montos máximos de acuerdo a los convenios subsidiarios del PSBM celebrados entre el Estado-Nacional y las Provincias53 (en millones de
US$)
Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Unidad de Coordinación de Programas y Proyectos con Financiamiento Externo de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio del Interior
2019.
Número de identificación del Banco: P060484.
venio de Préstamo Subsidiario del Préstamo BIRF Nº 7385-AR, una Entidad Elegible “es la municipalidad, comuna, o proveedor público o privado de suministro de agua y cloacas, drenaje urbano y/o servicios de infraestructura de caminos, elegible de acuerdo a los criterios estipulados en el Manual Operativo,
proyectos pertinentes” (BIRF, 2009).
De las siete potenciales provincias participantes identificadas durante la etapa de evaluación inicial, una no as tres se agregaron (La Rioja, Salta y Santiago del Estero) (BIRF, 2015).
35
25 12
3,925 Provincia de Santiago del Estero
Provincia de Buenos Aires Provincia de Neuquén Provincia de Tucumán Provincia de Río Negro Provincia de Mendoza Provincia de Salta Provincia de Santa Fé Provincia de La Rioja El marco general del Programa de Servicios Básicos Municipales
El denominado Programa/Proyecto de Servicios Básicos Municipales51 (en adelante, PSBM), implementado con financiamiento parcial del BIRF (US$ 110 millones), fue fruto de un convenio entre este organismo internacional y el gobierno
Se trata de un préstamo subsidiario, ya que el Estado Nacional mediante un ondos a nueve provincias (véase gráfico nº 4), entre las que se encontró la Provincia de Buenos Aires, la cual asimismo re-prestó a las
a los efectos de llevar a cabo un sub-proyecto. a los convenios subsidiarios del (en millones de
Coordinación de Programas y ecretaría de Obras Públicas del Ministerio del Interior,
AR, una Entidad Elegible “es la municipalidad, comuna, o proveedor público o privado de suministro de agua y cloacas, drenaje urbano y/o los criterios estipulados en el Manual Operativo, De las siete potenciales provincias participantes identificadas durante la etapa de evaluación inicial, una no
as tres se agregaron (La Rioja, Salta y Santiago del Estero) (BIRF, 2015).
Provincia de Santiago del Estero Provincia de Buenos Aires Provincia de Neuquén Provincia de Tucumán Provincia de Río Negro Provincia de Mendoza
Provincia de Santa Fé Provincia de La Rioja
En este sentido, es importante tener en cuenta que el PSBM es parte de la estrategia llevada a cabo por el Estado para desarrollar infraestructura básica y mejorar las condiciones de prestación de los servicios de agua, cloacas, drenajes e infraestructura de caminos de competencia municipal, con el fin último de mejorar las condiciones de vida de la población y promover el desarrollo local (UCPyPFE, s/f).
El organismo ejecutor del PSBM fue el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación (MPFIPyS) a través de la Unidad Ejecutora Central (UEC), que depende de la Unidad de Coordinación de Programas y Proyectos con Financiamiento Externo (UCPyPFE), que sirvió como la entidad de implementación primaria y de coordinación, monitoreo y seguimiento del mismo. Por su parte, las denominadas Unidades Ejecutoras Provinciales (UEP) actúan como agencias de implementación técnica con responsabilidad primaria en la provisión de asistencia directa a las Municipalidades en la preparación e implementación de los sub-proyectos y en la supervisión de la ejecución de los mismos en todos sus aspectos (UCPyPFE, s/f).
Con anterioridad a la aprobación del préstamo por el Directorio Ejecutivo del BIRF el 6 de junio de 2006, se prepararon dos documentos denominados Documentos de Información del Proyecto en la Etapa de Concepción54, uno el 15 de febrero de 2005 y el otro el 30 de enero de 2006. Del estudio de ambos documentos se pueden evidenciar las diferencias y cambios ocurridos en la preparación del proyecto, los cuales se resumen en el cuadro nº 1.
Cuadro nº 1: principales cambios en la preparación del PSBM reflejados en los Documentos de Información del Proyecto (2005-2006)55
Documentos de Información del Proyecto. Etapa de Concepción
2005 2006
Nombre del Proyecto: Reforma Municipal. Nombre del Proyecto: Proyecto de Servicios Básicos Municipales (nombre
definitivo). No obstante el éxito en mantener los
flujos hacia los gobiernos locales ante la crisis, el compromiso del Banco y el acercamiento del gobierno actual no ha resultado en capacidad para un fuerte planeamiento, ni para instalar la cultura
El compromiso del Banco y el acercamiento del gobierno fue exitoso en mantener los flujos hacia los gobiernos locales ante la crisis, y en la provisión de una fuente de fondos para la inversión de capital. La operación propuesta mantiene
54En inglés,
Project Information Document (PID) Concept Stage.
del reembolso/rendición de cuentas/responsabilidad fiscal. Las Municipalidades que no pagan sus deudas directamente tienen los fondos de su transferencia de coparticipación provincial interceptados para pagar sus sub-préstamos, reflejando: a) una falta de planeación en la inversión y evaluación de la viabilidad financiera del proyecto, y b) una completa falta de cultura del “reembolso” en el nivel municipal (BIRF, 2005: 3)
esta trayectoria y sirve fundamentalmente para apoyar los esfuerzos del gobierno para proveer una fuente de recursos de inversión para Municipalidades fiscalmente sustentables. La operación busca mantener la presencia del Banco en Argentina y comprometerse en un dialogo político de mediano plazo que permita trabajos futuros para además dirigirse a las necesidades de reforma y desarrollo del sector (BIRF, 2006: 4). La operación propuesta fortalecería el
enfoque y asistiría a las Municipalidades participantes en tres formas fundamentales: primero, se concentrarían inversiones en un conjunto seleccionado de sectores de servicios básicos de alto impacto enfocados en la pobreza. Segundo, la operación propuesta mejoraría la proyección técnica y financiera de sub-proyectos y, más importante, de proveedores de servicio, para asegurar la “reestructuración” de las inversiones y para moverse hacia la sustentabilidad del servicio. Tercero, el enfoque introduciría importantes cambios en los acuerdos institucionales, incluyendo a) el involucramiento de bancos del sector privado en un rol limitado para actuar como punto de contacto fiduciario con los gobiernos locales y emprender la proyección financiera de sub-proyectos y Municipalidades, y b) el establecimiento de un estructura de gobernanza del proyecto más transparente, que incluya a los actores del sector, a ser involucrados en la supervisión del proyecto en los niveles provinciales y centrales (BIRF, 2005: 3).
La operación propuesta fortalecería el enfoque y asistiría a las Municipalidades participantes en tres formas fundamentales: primero, se concentrarían inversiones en un conjunto seleccionado de sectores de servicios básicos de alto impacto, a saber, inversiones en agua y
saneamiento, acceso básico, y
desagüe urbano, las cuales cuando sean propiamente aprobadas, pueden
tener significativos beneficios
económicos y sociales. Segundo, la
operación propuesta mejoraría la proyección técnica y financiera de sub- proyectos y, más importante, de proveedores de servicio, para asegurar la “reestructuración” de las inversiones y para moverse hacia la sustentabilidad del servicio. Tercero, el enfoque introduciría
cambios incrementales pero
importantes en los acuerdos
institucionales, incluyendo el establecimiento de una estructura de gobernanza del proyecto más transparente, que incluya a los actores del sector, a ser involucrados en la supervisión del proyecto en los niveles provinciales y centrales (BIRF, 2006: 4). La operación apuntaría a mejorar la
entrega de servicios básicos para los pobres en el nivel municipal a través de la provisión de recursos crediticios para los gobiernos locales de una forma eficiente y sustentable (BIRF, 2005: 4).
La operación apuntaría a mejorar la calidad y la provisión de los servicios de suministro de agua y saneamiento, desagüe urbano, e infraestructura de rutas en el nivel municipal en una forma transparente, equitativa, y fiscalmente sustentable (BIRF, 2006: 5).
Aunque un monto relativo de dinero pequeño para las necesidades de
Con la operación propuesta se espera tener un impacto en el mejoramiento en
inversión local y reforma institucional, la operación propuesta tendría un impacto en mejorar la calidad del servicio por un número de razones. La operación introducirá un sistema de reformas (en términos de gobernanza, elegibilidad y prioridades de criterio) e inicia los primeros pasos en el desarrollo de mecanismos basados en el mercado para financiamiento local (BIRF, 2005: 4).
la calidad del servicio y eficiencia en el uso de los fondos de inversión por un número de razones. La operación introducirá algunas reformas muy modestas pero sistémicas, en términos de gobernanza, elegibilidad y priorización de criterios (BIRF, 2006: 5).
Nombre del componente nº 2: Reforma Institucional Municipal (BIRF, 2005: 5).
Nombre del componente nº 2: Desarrollo Institucional Municipal (BIRF, 2006: 7). El proyecto propuesto representará un
primer paso hacia la creación de un mercado de crédito municipal sustentable (BIRF, 2005: 6).
No hay señalamientos al respecto.
Fuente: Elaboración propia a partir de los Documentos de Información del Proyecto. Etapa de Concepción, 2019.
De esta forma, quedan en evidencia los cambios en la preparación del proyecto, pasando de una versión inicial en la cual tiene un gran protagonismo la noción de reforma municipal y en la que no se detallan las particularidades del proyecto, a una versión cercana a la aprobada por el Directorio Ejecutivo del BIRF, en la que desaparece la mayor parte de las indicaciones a reforma y se sustituyen por una descripción más acabada de las características del proyecto.
Además, en ambos documentos se indican los motores que impulsaron el involucramiento del BIRF en esta temática, entre los que se encuentran de acuerdo a los documentos el buen posicionamiento del organismo para financiar las necesidades de inversión local y la agenda para dirigir reformas en los servicios básicos (las cuales son consistentes con las amplias reformas ya en curso en el sector). Asimismo, se indica que:
“Las necesidades del sector son grandes, y solamente en agua y saneamiento básico exceden los US$ 3.000 millones de acuerdo con el Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (en adelante, ENOHSA). La experiencia del BIRF en el respaldo al gobierno mediante el Proyecto de Desarrollo Municipal I (MDP-I) y Proyecto de Desarrollo Municipal II (MDP-II)56 dan a la institución una oportunidad
56 Los Proyectos de Desarrollo Municipal I y II, aprobados el 22/03/1988 y el 23/03/1995 respectivamente,
tuvieron el objetivo de contribuir a una gestión más efectiva del sector público en los niveles provinciales y municipales, a través de mecanismos de financiamiento mejorados para las inversiones municipales. Específicamente, el proyecto provee sub-préstamos a las 5 provincias beneficiarias (Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, La Pampa y Neuquén) para financiar un 50% del total del costo elegible para inversiones físicas y asistencia técnica/entrenamiento. A fin de implementar efectivamente los objetivos del proyecto, solamente las Municipalidades solventes serán elegibles para recibir sub-préstamos. Particularmente el segundo proyecto tuvo
única para apoyar la agenda del gobierno introduciendo importantes reformas” (
A lo anterior se suma el hecho de que para el BIRF el proyecto es un aspecto importante de la EAP (véase el capítulo 2) y es totalmente consistente con el diseño y los objetivos de la misma.
El PSBM cuenta con tres componente
Municipal (componente 1), Fortalecimiento Institucional de Municipalidades y Proveedores de Servicios Básicos (componente 2) y Gestión de Proyecto (componente 3), cuyos montos se detallan en el gráfico nº 5.
Gráfico nº 5: Monto de los componentes del PSBM en US$
Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Unidad de
Proyectos con Financiamiento Externo de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio del Interior
De acuerdo al proyecto, el primer componente financia inversiones por US$ 132,725 millones, y:
“deberán estar dentro del marco de las estrategias fijadas en el Plan Estratégico de Inversión Sectorial Provincial y en el Plan Estratégico de Inversión Municipal, y pod
o a través de inversiones de varias Municipalidades y/o Entes Prestadores, con los instrumentos legales que amerite el caso”(UCPyPFE, s/f).
el objetivo de ayudar en la obtención de un federalismo fiscal más efectivo al fortalecer la capacidad de las Municipalidades para asumir las responsabilidades que estaban siendo transferidas. El primero de ellos tuvo un costo total de US$ 120 millones (el cual fue abordado totalmente con fondos del BIRF), mientras que el segundo tuvo un costo total de US$ 300 millones
57
A los tres componentes del gráfico se debe agregar la denominada comisión inicial, por US$ 0,275 millones. De esta forma, el total suma US$ 143,300 millones.
5.300.000
Componente 1
única para apoyar la agenda del gobierno introduciendo importantes reformas” (BIRF, 2005:3 y BIRF, 2006: 4).
A lo anterior se suma el hecho de que para el BIRF el proyecto es un aspecto EAP (véase el capítulo 2) y es totalmente consistente con el diseño y los objetivos de la misma.
El PSBM cuenta con tres componentes, a saber: Infraestructura Básica Municipal (componente 1), Fortalecimiento Institucional de Municipalidades y Proveedores de Servicios Básicos (componente 2) y Gestión de Proyecto (componente 3), cuyos montos se detallan en el gráfico nº 5.
Monto de los componentes del PSBM en US$
Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Unidad de Coordinación de Programas y Proyectos con Financiamiento Externo de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio del Interior
2019.
o al proyecto, el primer componente financia inversiones por US$
“deberán estar dentro del marco de las estrategias fijadas en el Plan Estratégico de Inversión Sectorial Provincial y en el Plan Estratégico de Inversión Municipal, y podrán ser presentadas en forma individual o a través de inversiones de varias Municipalidades y/o Entes Prestadores, con los instrumentos legales que amerite el
(UCPyPFE, s/f).
el objetivo de ayudar en la obtención de un federalismo fiscal más efectivo al fortalecer la capacidad de las ipalidades para asumir las responsabilidades que estaban siendo transferidas. El primero de ellos tuvo un costo total de US$ 120 millones (el cual fue abordado totalmente con fondos del BIRF), mientras que el segundo tuvo un costo total de US$ 300 millones, siendo solventada con fondos del BIRF la suma de US$ 210 millones.
A los tres componentes del gráfico se debe agregar la denominada comisión inicial, por US$ 0,275 millones. De esta forma, el total suma US$ 143,300 millones.
132.725.000 5.300.000 5.000.000
Componente 1 Componente 3 Componente 2
única para apoyar la agenda del gobierno introduciendo importantes A lo anterior se suma el hecho de que para el BIRF el proyecto es un aspecto EAP (véase el capítulo 2) y es totalmente consistente con el diseño
Infraestructura Básica Municipal (componente 1), Fortalecimiento Institucional de Municipalidades y Proveedores de Servicios Básicos (componente 2) y Gestión de Proyecto
Monto de los componentes del PSBM en US$57
Coordinación de Programas y Proyectos con Financiamiento Externo de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio del Interior,
o al proyecto, el primer componente financia inversiones por US$
“deberán estar dentro del marco de las estrategias fijadas en el Plan Estratégico de Inversión Sectorial Provincial y en el Plan Estratégico rán ser presentadas en forma individual o a través de inversiones de varias Municipalidades y/o Entes Prestadores, con los instrumentos legales que amerite el
el objetivo de ayudar en la obtención de un federalismo fiscal más efectivo al fortalecer la capacidad de las ipalidades para asumir las responsabilidades que estaban siendo transferidas. El primero de ellos tuvo un costo total de US$ 120 millones (el cual fue abordado totalmente con fondos del BIRF), mientras que el segundo
, siendo solventada con fondos del BIRF la suma de US$ 210 millones. A los tres componentes del gráfico se debe agregar la denominada comisión inicial, por US$ 0,275 millones.
132.725.000 Componente 2
En relación a este componente es dable señalar que es el único componente del proyecto en el cual una parte del financiamiento se realiza con aportes locales en concepto de contrapartida, como es posible observar en el Gráfico nº 6.
Gráfico nº 6: Estructura del Financiamiento del componente 1 del PSBM (en
Fuente: Elaboración propia a partir de información de la Unidad de
Proyectos con Financiamiento Externo de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio del Interior
Dentro de este componente se financian los siguientes sectores de infraestructura básica (véase gráfico nº 7):
• Inversiones en suministro básico de agua y cloacas (US$ 87,1 millones), se incluyen inversiones en
tratamiento de agua, de las redes de suministro de agua primaria secundarias y/o almacenamientos de agua, de las redes de cloacas, y de plantas de tratamiento de aguas residuales y disposición final;
• Drenaje Urbano y Pequeñas Obras de Retención (US$ 16,1 millones), se trata de la construcción y/o rehabilitación d
secundarias y de desagües pluviales e infraestructura de descarga de aguas para mitigar las inundaciones causadas por lluvias de gran intensidad y de relativamente corta duración; y la provisión de asistencia técnica que fuer solicitada para tal fin como para la gestión y los asuntos institucionales del sector.
• Caminos Urbanos Municipales y Productivos (US$ 29,5 millones), a saber, la rehabilitación, mejora y el mantenimiento de caminos, y el fortalecimiento de las redes y accesos de transporte interurbano y de la transitabilidad básica en el ejido municipal (BIRF, 2007: 23).
33.300.000
Financiamiento BIRF
En relación a este componente es dable señalar que es el único componente l proyecto en el cual una parte del financiamiento se realiza con aportes locales en concepto de contrapartida, como es posible observar en el Gráfico nº 6.
Gráfico nº 6: Estructura del Financiamiento del componente 1 del PSBM (en US$)
n propia a partir de información de la Unidad de Coordinación de Programas y Proyectos con Financiamiento Externo de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio del Interior
2019.
componente se financian los siguientes sectores de structura básica (véase gráfico nº 7):
Inversiones en suministro básico de agua y cloacas (US$ 87,1 millones), se incluyen inversiones en la construcción y/o rehabilitación de las plantas de tratamiento de agua, de las redes de suministro de agua primaria secundarias y/o almacenamientos de agua, de las redes de cloacas, y de plantas de tratamiento de aguas residuales y disposición final;
Drenaje Urbano y Pequeñas Obras de Retención (US$ 16,1 millones), se trata de la construcción y/o rehabilitación de redes de drenaje primarias y secundarias y de desagües pluviales e infraestructura de descarga de aguas para mitigar las inundaciones causadas por lluvias de gran intensidad y de relativamente corta duración; y la provisión de asistencia técnica que fuer solicitada para tal fin como para la gestión y los asuntos institucionales del
Caminos Urbanos Municipales y Productivos (US$ 29,5 millones), a saber, la rehabilitación, mejora y el mantenimiento de caminos, y el fortalecimiento de las ccesos de transporte interurbano y de la transitabilidad básica en el ejido municipal (BIRF, 2007: 23).
99.425.000
33.300.000
Financiamiento BIRF Aporte Local de Contrapartida
En relación a este componente es dable señalar que es el único componente l proyecto en el cual una parte del financiamiento se realiza con aportes locales en concepto de contrapartida, como es posible observar en el Gráfico nº 6.
Gráfico nº 6: Estructura del Financiamiento del componente 1 del PSBM (en
Coordinación de Programas y Proyectos con Financiamiento Externo de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio del Interior,
componente se financian los siguientes sectores de
Inversiones en suministro básico de agua y cloacas (US$ 87,1 millones), se la construcción y/o rehabilitación de las plantas de tratamiento de agua, de las redes de suministro de agua primarias y/o secundarias y/o almacenamientos de agua, de las redes de cloacas, y de plantas de tratamiento de aguas residuales y disposición final;
Drenaje Urbano y Pequeñas Obras de Retención (US$ 16,1 millones), se trata e redes de drenaje primarias y secundarias y de desagües pluviales e infraestructura de descarga de aguas