En este informe, el término “propugnación de la competencia” se refiere a la actividad diseñada para promover el conocimiento de todos los beneficios de una economía de mercado competitiva, así como el valor de hacer cumplir la ley de competencia y la importancia del núcleo del principio de la política de competencia de que la regulación administrativa no debería interferir con la capacidad de las empresas para responder eficientemente a las demandas de los consumidores, salvo en la medida necesaria para satisfacer otros objetivos sociales. Esto no incluye los procedimientos legales del Indecopi en sí mismos y de por sí, pero sí la difusión de información sobre dichos procedimientos.
Propugnar la competencia en su sentido más amplio, exponiendo o explicando los beneficios de una economía de mercado competitiva, ha sido siempre parte principal de la función del Indecopi y de sus actividades. Este amplio acercamiento a la propugnación de la competencia refleja el concepto que subyace a la organización del Indecopi como una agencia con un mandato que incluye ámbitos que, siendo muy diversos, están todos ellos relacionados de una u otra forma con la liberalización del mercado y la promoción de la competencia. Así, la promoción por el Indecopi de su trabajo relacionado con procedimientos concursales no es lo que usualmente llamaríamos propugnar la competencia pero, al reducir las barreras de salida, anima también a nuevas entradas. Asimismo, la promoción por el Indecopi del registro de marcas y el respeto a la propiedad intelectual transmite a las empresas el mensaje de competir a través de la diferenciación de productos y educa al público sobre los riesgos de comprar mercancías pirateadas. Esta clase de actividad es muy importante en Perú, donde buena parte del público y del gobierno no entiende los beneficios de una economía de mercado competitiva y, de hecho, se opone a las reformas encaminadas a instaurar un mercado liberal.
Pese a la contribución de estas actividades a la promoción de la reforma del mercado en general, esta sección se centra en las actividades del Indecopi que más directamente se relacionan con leyes y políticas de la competencia. A este respecto, los mandatos del Indecopi para proteger a los consumidores y reprimir la competencia desleal han venido definitivamente a complementar su propugnación de leyes y políticas en materia de defensa de la competencia. Por ejemplo, la información publicada por el Indecopi sobre los minutos de espera en los cajeros de distintos bancos estimuló la competencia y educó tanto a los consumidores como a las entidades bancarias. Más en general, la promoción por el Indecopi de sus actividades de protección al consumidor y represión de la competencia desleal desalientan la conducta oportunista de los
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vendedores y asegura a los compradores que recibirán una compensación en caso de ser objeto de una conducta desleal.
Asimismo, Indecopi se compromete más explícitamente con la actividad educacional. Por una parte, el programa “Indecopi Educa” capacita a los profesores para que ayuden a los estudiantes a llegar a ser consumidores más sofisticados y a desarrollar una mejor comprensión de los beneficios que deparan la política de competencia y otras reformas económicas. Por otra, “Indecopi Empresa” es un programa formativo dirigido a las pequeñas y medianas empresas, incluidas muchas que operan en el sector informal. El objetivo es promover la conciencia de la competencia y las normas sobre la propiedad intelectual, así como las políticas que respaldan dichas normas.
La colaboración del Indecopi con el gobierno en pro de la competencia también ha sido importante. En 1999, por ejemplo, el Indecopi elaboró para otros organismos públicos 150 análisis de política de la competencia sobre un amplio elenco de temas. La mayoría de los análisis se remitieron al Congreso. En cambio, otras agencias públicas han sido, por lo general, menos propensas a solicitar la opinión del Indecopi. En particular, la agencia privatizadora de Perú no ha consultado al Indecopi de forma regular, pese a ser las políticas en materia de competencia obviamente importantes cuando un gobierno se plantea privatizar activos estatales. El proceso consultivo entre el Indecopi y los reguladores autónomos de los sectores de telecomunicaciones y energía, Osiptel y Osinerg, parece funcionar mejor.
Debería recordarse, sin embargo, que el Indecopi no es percibido como un propugnador de la competencia con respecto al antidumping y en materias de salvaguardias. Se considera que el Tribunal de Defensa de la Competencia es más partidario de acciones antidumping que el Ministerio de Economía y Finanzas o que el Ministerio de Comercio, y el Indecopi propugnó de hecho los cambios necesarios en la legislación para facilitar dichas acciones.
Buena parte de la reciente propugnación de la competencia por Indecopi ha estado relacionada con las disposiciones constitucionales que prohíben al Estado asumir actividades económicas a menos que éstas estén expresamente autorizadas por ley y tengan carácter “subsidiario” respecto de la actividad del sector privado. Para asegurar la adherencia a estos y otros principios, el gobierno estableció en 2001 un procedimiento, encargado al Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe), para examinar las actividades de todas las empresas de titularidad pública.
En el período 2001-2002, la Comisión de Libre Competencia del Indecopi elaboró informes para analizar 13 empresas públicas de diversos sectores, incluidos el servicio postal, la aviación comercial, la construcción de buques y la comercialización de hojas de coca. Fueron objeto de análisis un total de 115
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actividades separadas, encontrándose que 24 de ellas no estaban expresamente autorizadas por una ley. De las 91 actividades que cumplieron el requisito de
autorización expresa, el Indecopi concluyó que 41 incumplían el requisito de subsidiariedad.
Los informes del Indecopi se remitieron a Fonafe y se les dio publicidad. Se sabe que Fonafe ha tomado algunas decisiones, pero éstas no se han hecho públicas y ni siquiera se sabe cuándo lo serán o si lo serán en absoluto. En su caso, su publicación promovería la confianza del público en que se están cumpliendo los requisitos constitucionales, aclararía la interpretación que hace el gobierno de dichos requisitos y alentaría la inversión nacional y extranjera.
Al margen de las decisiones de Fonafe y de si éstas se hicieron públicas, los informes del Indecopi recibieron considerable atención al publicarse y, en consecuencia, han contribuido a formar una opinión pública sobre la correcta función del Estado y del sector privado en la economía peruana.
La buena reputación del Indecopi por sus sólidos análisis económicos le ha permitido también influir en otros ámbitos. Por ejemplo, las partes que impugnaron la directiva del Ministerio de Transportes por concertación de precios en el sector del transporte por carretera no sólo presentaron una demanda ante la Comisión de Acceso al Mercado, sino que solicitaron al Tribunal Constitucional que declarase que la acción del Ministerio vulneraba la obligación del Estado de facilitar la libre competencia. Al fallar a favor de los demandantes, el Tribunal se apoyó en gran medida en el análisis de la Comisión de Acceso al Mercado sobre el impacto y la justificación del requisito de fijación del precio.
Un proyecto financiado por el BID e iniciado en 1997 se proponía evaluar el impacto de las actividades del Indecopi en la economía peruana.64 La investigación puso de manifiesto que los beneficios económicos derivados de la actividad del Indecopi en sus primeros siete años rondaron los 120 millones de USD, lo que equivalía a más de seis veces el coste operativo de la agencia. De todas las unidades funcionales del Indecopi, las dos con una contribución relativa mayor fueron la Comisión de Libre Competencia y la Comisión de Acceso al Mercado. Solo en 1993-1994, las decisiones de la Comisión de Libre Competencia habrían producido beneficios por importe de 28,6 millones de USD. Información como ésta podría haber ayudado a explicar los beneficios que reporta la competencia y, en particular, podría haber avalado las peticiones de más fondos públicos para la misión esencial de defensa de la competencia del Indecopi. Con todo, se ignora si el Indecopi hizo uso de esta información en su propugnación de la competencia, pero posiblemente no lo hizo para captar más fondos con los que financiarse, ya que por entonces el Indecopi consideraba la capacidad de autofinanciarse como una ventaja.
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