Boris Yopo h.*Y maría inés ruz**
* Cientista Político y Ex Embajador. Coordinador del Grupo Chile, Programa de Seguridad Regional, Fundación Friedrich Ebert en Chile.
** Periodista y Magister en Relaciones Internacionales. Ex Asesora, Gabinete del Ministro de Defensa Nacional.
tán en la base del clima de paz que situó a América Latina como una de las regiones con menores índices de conflictos inter-estatales. Este contex- to determinó también la relevancia de los vínculos político-diplomáticos y las relaciones económico-comerciales. Chile incrementó su inserción económica internacional y expandió su intercambio comercial con Amé- rica, Europa y Asia.
Este panorama, que en sus líneas más generales se mantiene hasta hoy, no desconoce las complejidades regionales, como las controversias limítrofes de carácter histórico entre países del sur y centro del continen- te. Un ejemplo cercano es la Guerra del Cóndor entre Perú y Ecuador, que tuvo lugar en 1995. El conflicto se zanjó en 1998 con el Acuerdo de Paz suscrito en Itamaraty. Pese a ello, la tendencia a la disminución de los conflictos entre estados ha sido especialmente relevante en la región sudamericana. Otro ejemplo es Argentina y Chile, que suscribieron en 1984 el Tratado de Paz y Amistad, que puso fin al conflicto por el Beagle e inició un extenso período de paz.
Sin embargo, la contribución internacional que podía hacer Chile en el campo de la defensa estuvo limitada por años, por la realidad de “en- clave autoritario” que hicieron que la agenda democrática se impusiera con más dificultades y de manera más tardía en nuestro país, que fue el último en iniciar el cambio democrático en Suramérica. La Concertación no pudo formular una política de defensa propiamente tal en su primer gobierno, pues las Fuerzas Armadas, encabezadas por el ex dictador Au- gusto Pinochet, conservaron altos grados de autonomía y la relación civil militar estuvo fuertemente tensionada por la poca disposición de las ins- tituciones castrenses a colaborar en el esclarecimiento de las violaciones de los derechos humanos.
Durante los primeros años de la transición, la influencia de las Fuerzas Armadas no sólo se mantuvo en el Ministerio de Defensa sino en toda la vida política y social del país. La Constitución del 80, que establecía la inamovilidad de los comandantes en jefe y otorgaba a las Fuerzas Arma- das el rol de garantes de la institucionalidad, fijó los límites en los que la autoridad civil pudo hacer valer su legitimidad democrática. El llamado “ejercicio de enlace” y posteriormente, el despliegue de militares cono- cido como el “boinazo”, fueron dos momentos de alta tensión política vividos durante el primer gobierno de la transición, ejemplos visibles de la capacidad de presión del estamento militar.
Es importante recordar que en 1995 el presidente Eduardo Frei Ruiz- Tagle presentó al Congreso un proyecto para reformar la Ley Orgánica de
las Fuerzas Armadas, con el objetivo de devolver al Presidente la facultad de llamar a retiro a altos oficiales de las instituciones de la Defensa. La de- recha y los senadores designados reaccionaron en bloque para rechazar tal iniciativa, postura que fue abiertamente respaldada por los jefes militares, quienes argumentaron que tal propuesta abría las puertas a la discrecio- nalidad presidencial y atentaba contra el profesionalismo de las Fuerzas Armadas. Por ello, la restitución del liderazgo civil de la defensa se dio en un comienzo en un marco institucional altamente condicionado por estos enclaves autoritarios que perduraron en la primera fase de la transición.
En este período los sectores democráticos, especialmente desde los centros de estudio vinculados a los partidos políticos de la Concerta- ción, impulsaron la discusión sobre las políticas de defensa como política pública. Algunos de esos debates estuvieron centrados en investigar las condiciones externas y cómo éstas podrían favorecer el diseño de una política democrática en el ámbito de la defensa. Otros apuntaron a las relaciones civico-militares y a los procesos normativos y constitucionales. También estuvo presente el estudio de los regímenes internacionales y la promoción de la paz, aunque inicialmente se trataba de fomentar la necesidad de que Chile adhieriera a ellos, pues el aislamiento de la dic- tadura determinó que el país a comienzos de los noventa se encontrara también ausente de muchos acuerdos internacionales en el ámbito de Naciones Unidas.
La dimensión internacional de la defensa fue un catalizador del pro- ceso de control civil democrático. Un conjunto de acuerdos asumidos en el ámbito bilateral y multilateral contribuyeron a reformar el marco de seguridad regional y a desarrollar un diálogo sobre no proliferación, desarme, transparencia del gasto militar, asuntos medio ambientales, en- tre otros temas. Pero al mismo tiempo esta interacción puso en evidencia que si bien existen amenazas comunes a la seguridad en toda América Latina, también se observan diferencias subregionales, lo que indica la necesidad de políticas de defensa adecuadas a las realidades e intereses más específicos de cada área.
En la medida que los ministerios de Defensa comenzaron procesos de reforma como parte de la consolidación democrática regional, se fueron normalizando las relaciones cívico-militares, lo que contribuyó a supe- rar una visión que vinculaba las materias de seguridad y defensa con el conflicto y con visiones propias de la Guerra Fría. A nivel regional se introdujeron prácticas tales como las reuniones de expertos e intercam- bios académicos; la suscripción de Memorándums de Entendimiento o
acuerdos para aunar esfuerzos ante las nuevas amenazas, y el desarrollo de Medidas de Fomento a la Confianza Mutua y la Seguridad (MFCS), impulsadas a nivel hemisférico.
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imensióninternaCionalY oBJetivosestratégiCosLa cooperación regional en el ámbito de la defensa recibió un fuerte impulso tras la Conferencia de Williamsburg en 1995, donde se instaló una agenda orientada a promover medidas sobre transparencia, confian- za militar y mejoramiento de la seguridad y cooperación a nivel hemisfé- rico. Al mismo tiempo, se dio importancia al examen del rol de las Fuer- zas Armadas en democracia, lo que contribuyó también al debate interno en Chile sobre el papel que deben tener en un sistema democrático.
Asimismo, las versiones bi anuales de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (CMDA), constituyeron un espacio para que los ministerios de Defensa y la comunidad académica profundizaran el debate sobre las relaciones civil-militar y la seguridad. La reafirmación del compromiso con la Carta Democrática Interamericana, sus valores, principios y mecanismos, y la subordinación constitucional de las Fuer- zas Armadas y de Seguridad Pública a las autoridades civiles legalmente constituidas, dieron base conceptual a esta dinámica.
En la CMDA realizada en Bariloche en 1998, se acordó crear el Cen- tro de Estudios Hemisféricos de Defensa, con énfasis en la capacitación de civiles y militares en materias de seguridad y defensa. El año 2002, la CMDA tuvo lugar en Santiago, lo que significó un esfuerzo muy impor- tante para el Ministerio de Defensa. La Declaración de Santiago reiteró los principios formulados en Williamsburg, destacando la subordinación de las Fuerzas Armadas a las autoridades civiles y el respeto a los dere- chos humanos, así como la necesidad de seguir avanzando en las MFCM y en la transparencia en los gastos. La conferencia recogió esta vez una fuerte condena al terrorismo, tema que se instaló en la agenda luego del ataque a las Torres Gemelas en septiembre del 2001.
El documento suscrito por los ministros reflejó los cambios en el es- cenario mundial al iniciarse el siglo XXI, señalando que se ha ingresado a una etapa fuertemente marcada por la globalización, en el que se en- frentan un conjunto adicional y complejo de amenazas y desafíos para los estados. También se advierte que la región ha transitado hacia un sistema de seguridad complejo conformado por una red de antiguas y nuevas ins- tituciones y regímenes de seguridad, tanto colectivas como cooperativas.
En sus 36 puntos, la Declaración de Santiago deja constancia también de las distintas realidades y diversidad de enfoques, cuando señala que cada Estado es libre de determinar sus propios instrumentos para la defensa, incluyendo la misión, el personal y la composición de las Fuerzas Arma- das y de Seguridad Pública. En concordancia con lo anterior, destaca la existencia de acuerdos subregionales de seguridad y defensa, formulados en el reconocimiento de los contextos estratégicos peculiares de cada una de éstas áreas.
Esta diversidad se hace más evidente luego del ataque a las Torres Gemelas, donde el escenario internacional comenzó a percibirse más in- seguro y marcado por una agenda centrada en el terrorismo y otras ame- nazas no convencionales a la seguridad. El Asia Central y Suboccidental, además del Medio Oriente, se convirtieron en áreas de extrema conflicti- vidad, tanto por la fragmentación étnico política, como por las variables energéticas y el peligro de proliferación de armas de destrucción masiva. Claramente, la preocupación de Estados Unidos se volcó hacia esas zonas de conflicto y a la lucha contra el terrorismo, lo que impactó tam- bién en los debates que tuvieron lugar en la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica de México (2003), que puso en evidencia las di- versas agendas subregionales de seguridad y defensa. En esta conferencia por primera vez se reconocieron explícitamente las amenazas no conven- cionales que enfrentan los estados en el nuevo escenario del siglo XXI.
Este clima hemisférico regional sirvió de contexto para la formulación de una línea de trabajo internacional del Ministerio de Defensa, enmarca- da en los lineamientos generales de la política exterior del país en térmi- nos de fortalecer a la región como una zona de paz, realizando esfuerzos por promover la confianza mutua y la cooperación con los países veci- nos, así como contribuyendo también al manejo de crisis regionales que afectan los intereses colectivos del hemisferio.
Pero además, el objetivo de reinserción internacional de Chile hacía imprescindible abrir un nuevo tipo de relación con los países vecinos. El primer pilar de esta estrategia fue la cooperación y construcción de alianzas para actuar en conjunto, con la finalidad de mantener o restable- cer las condiciones de paz, seguridad y de estabilidad regional. En esta perspectiva, se resuelve reforzar las instancias multilaterales hemisféricas y regionales como el espacio legítimo de acción para la elaboración y pro- cesamiento de políticas en el ámbito de la defensa regional y continental. Por otra parte, con los países desarrollados se establecieron meca- nismos de diálogo político, estratégico y de cooperación, que han sido
importantes en el fortalecimiento de las relaciones bilaterales, y para el desarrollo profesional de las Fuerzas Armadas, como asimismo desde el punto de vista de mejorar la especialización de civiles en el ámbito de la defensa, aunque esto último es todavía uno de los déficits importantes aún pendientes después de 20 años de gobiernos concertacionistas. Ob- jetivos de común interés con este grupo de países, son la contribución conjunta en políticas que refuerzan la seguridad internacional, el trabajo integrado en Misiones de Paz de Naciones Unidas, el cumplimiento de compromisos internacionales en materia de desarme y no proliferación, y la participación en iniciativas contra las armas no convencionales, como las bombas de racimo y las armas biológicas.
No obstante lo anterior, es preciso señalar que en este período las Fuerzas Armadas conservaron una importante autonomía en sus progra- mas internacionales, pues no existió desde el Ministerio de Defensa una planificación de la agenda internacional de la defensa que asegurara una conducción civil e integrada de las diversas actividades que se realizan en este ámbito. Con la virtual disolución del Comité Asesor Civil (y de su área internacional) en 2009, esta situación se agravó aún más, e implicó un franco retroceso tanto en el control civil, como en la necesaria coor- dinación que debe haber con la Cancillería en el manejo de la agenda internacional de la defensa.
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ooperaCiónveCinalY regionalArgentina
La Conferencia Hemisférica de Medidas de Fomento a la Confianza y a la Seguridad (MFCS) que se realizó en Santiago en noviembre de 1995, fue el marco en el que se suscribió el Memorándum de Entendimiento para el Fortalecimiento de la Seguridad Mutua entre Chile y Argentina. Este documento dio pie a la formación del Comité Permanente de Se- guridad (COMPERSEG) y a la “Reunión Dos más Dos” de ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa, la primera de las cuales se desarrolló en Zapallar, Chile, en 1997.
La relación en defensa con Argentina constituye un modelo en el im- pulso de las MFCS. El nivel alcanzado en el desarrollo de las mismas avala el tránsito desde la etapa de creación de confianza, al impulso de progra- mas de cooperación, para llegar a una de integración, que es la que se desarrolla en la actualidad. Así fue informado en 2008, en una carta con- junta a la Comisión de Seguridad Hemisférica. En el lapso de poco más
de una década, Chile y Argentina han trasladado el eje de sus relaciones hacia la cooperación, la asociación y la integración.
Los avances se han fundado en dos grandes pilares: la construcción de confianza y la búsqueda de relaciones de asociación. La construcción de confianza es un proceso que ha tenido lugar tanto en el ámbito de la política exterior como en la política de defensa, principalmente en los vínculos entre las Fuerzas Armadas de los dos países. Un ejemplo de cómo se ha ido materializando esta convergencia es la política de parti- cipación en Operaciones de Paz de la ONU. Actualmente Chile participa con un grupo de efectivos, bajo mando argentino, en la misión de Nacio- nes Unidas en Chipre. Por otra parte, el año 2005 los ministros de Defen- sa de Chile y de Argentina suscribieron una Declaración Conjunta para la conformación de una Fuerza de Paz Combinada (FPC).
El diseño inicial de esta FPC correspondió a una comisión binacio- nal integrada por los Estados Mayores de la Defensa, por representantes de las tres ramas de las Fuerzas Armadas. de ambos países, más una re- presentación política de cada ministerio. La experiencia desarrollada por este equipo constituyó un hecho inédito tanto para los militares como para los civiles que integraron el equipo binacional, pues se produjo un intercambio de conocimientos y apreciaciones directas entre los partici- pantes, validadas por la experiencia que cada cual aportó al grupo.
El anuncio de la creación de esta FPC suscitó interés inmediato, tanto de Estados Unidos –que valoró la importancia de potenciar la participa- ción de países del hemisferio en OPAZ– como de Ecuador y luego de Perú, países que solicitaron adherir a la iniciativa. La propuesta de crear esta fuerza combinada de paz fue planteada en Chile por el Estado Mayor de la Defensa, como corolario de la maduración en el desarrollo de las MFCS con sus pares de Argentina. El impacto de esta iniciativa para la política exterior y de Defensa, será mayor cuando la FPC Cruz del Sur se ponga a disposición del DPkO de las Naciones Unidas.
Por otra parte, la participación de ambos países en la Misión de Estabi- lización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), significó un nuevo es- pacio para el desarrollo de la relación bilateral en defensa. La proximidad en que se encontraban desplegadas las tropas –Cap Haitien, las fuerzas chilenas y Gonaive, las argentinas– permitió ensayar a través de un corto intercambio de oficiales, algunas de las disposiciones de la FPC.
La participación en la MINUSTAH, el diálogo político en torno al desa- rrollo de la misma, y las consultas frecuentes que mantenían los vicemi- nistros de Defensa, dio pie para que los dos países, junto a Brasil y Uru-
guay, impulsaran una instancia de coordinación y concertación política, que luego convocó a los otros cinco países latinoamericanos presentes en esa misión. El mecanismo conocido como “2x9”, aludiendo a la re- presentación de los ministerios de Defensa y Cancillerías de los países latinoamericanos participantes en la MINUSTAH, permitió potenciar el rol de cada uno de los miembros, y creó condiciones propicias para otras iniciativas de cooperación bilateral chileno-argentino con Haití, como fue la coordinación para el apoyo al fortalecimiento institucional de la Policía Nacional de ese país.
Bolivia
La política de acercamiento y generación de confianza mutua con Bo- livia, ha tenido entre sus principales pilares la cooperación en el ámbito de la defensa. Durante la presidencia de Ricardo Lagos, el Ministerio de Defensa tomó la decisión de proponer a la contraparte boliviana inicia- tivas de cooperación en tres ámbitos: desminado, formación académi- ca en instituciones matrices de las Fuerzas Armadas, y capacitación en Operaciones de Paz. Si bien hubo respuesta positiva de las autoridades altiplánicas, la inestabilidad política que vivió el vecino país a principios del milenio, obstaculizaron la posibilidad de llegar a un acuerdo de cooperación.
La llegada al poder del presidente Evo Morales abrió un espacio pro- picio para una relación fluída entre los dos gobiernos, y facilitó una rela- ción más regular entre las carteras de Defensa de Chile y Bolivia. Un pri- mer paso de esta nueva etapa se puede situar en febrero del 2006, con la visita que hizo a Chile el entonces recién nombrado ministro de Defensa, Walker San Miguel. La autoridad boliviana aceptó la invitación de su par chileno, Jaime Ravinet, para asistir a la ceremonia de inicio de los trabajos de desminado en la localidad de Llullaillaco, en la Región de Antofagasta. Los ministros establecieron las bases para el Plan de Trabajo que tomó forma en noviembre del 2006, ocasión en que se realizó en Santiago la primera reunión entre la ministra Vivianne Blanlot y su par boliviano. Este último vino acompañado de los presidentes de las comisiones de defensa de la Cámara de Diputados y del Senado de Bolivia.
Dicho plan agregó nuevos temas a los propuestos inicialmente, como el intercambio de experiencias en materia de desastres naturales y la transparencia en información sobre gastos militares. También se deci- dió iniciar estudios para acceder a una metodología de medición de los
gastos en defensa, según el modelo elaborado por la CEPAL a petición de Argentina y de Chile. Además, se acordó establecer un enlace poli- cial adscrito a las representaciones consulares en ambos países. Un mes después, San Miguel extendió a Blanlot una invitación a Bolivia, la que se realizó entre el 18 y 19 de enero del 2007, oportunidad en la que se suscribió un acuerdo formal de implementación del Plan de Cooperación Chile-Bolvia.
A fines de marzo de ese año se produjo un cambio de gabinete en Chile, asumiendo José Goñi como titular de Defensa. A los pocos días, la nueva autoridad se reunión por primera vez con el ministro Walker San Miguel en Calama, en el marco del homenaje que el Ejército de Chile rin- dió al héroe nacional boliviano, Eduardo Abaroa. Este fue el inicio de una relación muy fluída que amplió la agenda de cooperación y el diálogo po- lítico bilateral. Un tema que fue de especial interés en la agenda bilateral