Actualmente la Legislación Electoral está regulado hasta por 11 leyes (Ley Orgánica de Elecciones, Ley de Elecciones Regionales, Ley de Elecciones
Municipales, Ley de Partidos Políticos, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, entre otras), que además de multiplicidad, presentan vacíos, deficiencias y contradicciones.
Ello genera, como se ha constatado especialmente en los últimos procesos electorales, diversos problemas en la identificación y aplicación de la normativa estrictamente aplicable a cada caso.
La decisión institucional de elaborar lo que hoy es el texto del Proyecto de Código Electoral y Código Procesal Electoral del Jurado Nacional de Elecciones se comenzó a gestar hacia fines del año 2010 y comienzos del 2011.
De otro lado, y esta también constituyo una importante toma de posición, debió optarse entre proponer un texto normativo de rango legal que regulara materias determinadas frente a uno que, más bien, se decantara por mayores contenidos en lo relativo a aquello que podía calificarse como “electoral”. El proyecto refleja el segundo escenario. En otras palabras, plantea como única verdadera solución para estos vacíos, contradicciones y deficiencias el analizar las normas en su conjunto y los efectos que la regulación plantea frente a los diferentes temas. Piénsese, por ejemplo, en el voto preferencial. ¿Tiene sentido eliminar el voto preferencial si no establecemos, como correlato, una mayor fiscalización a la
democracia interna? ¿Puede exigirse una mayor barrera electoral para acceder a la repartición de escaños (de partidos políticos o alianzas electorales) sin que el no superarla derive en la eventual cancelación de la organización política?
Una reforma electoral integral implica, en tal sentido, pensar las instituciones, procesos y procedimientos relacionados con lo electoral y buscar generar aquellos equilibrios que el sistema político requiere, lo que redundara, en último término, en la mayor cobertura posible para el derecho de participación política de los ciudadanos.
Por ello, el proyecto presentado por el Jurado Nacional de Elecciones, efectuando estas reflexiones, no se limita a sistematizar, compendiar y reunir en dos cuerpos legislativos las normas actualmente vigentes, sino que procura retomar muchos de los actuales temas en discusión en lo electoral y plantear alternativas especificas frente a ellos, las cuales, sin duda, constituyen propuestas perfectibles y cuyo debate, discusión y análisis actualmente en curso en el Congreso de la República19.
19
Periódico "La República". «“ONPE, JNE Y RENIEC presentan proyecto para nueva Ley de Revocatoria”.» 28 de mayo de 2013: 8.
Ahora bien, luego de esta decisión por una reforma integral y no una parcial o de temas determinados, resultaba necesario delimitar también los contenidos finalmente incluidos para poder calificarla como “integral”. En primer término, lo “electoral” abarca, sin duda, todo lo relativo a los procesos de elección popular (los ciudadanos que emiten su voto en ellos, los candidatos que participan, la propia estructura del proceso electoral desde la convocatoria a la asunción del cargo). Sin embargo, existen otros temas cuya inclusión plantea nuevas interrogantes.
Uno de ellos, por ejemplo, es el referido a las organizaciones políticas. Como sabemos, actualmente existe una ley que regula, de manera independiente, a los partidos políticos y demás organizaciones políticas, norma que fue producto de un consenso entre las diversas fuerzas políticas que derivo en su aprobación. Los avances que la precitada ley plantea frente a lo previamente existente no se encuentran en discusión, sino si se requiere que esta constituya una ley limitada a dicha materia. Frente a ello se estima que, aunque se admite la trascendencia de las organizaciones políticas y su funcionamiento efectivo en épocas no electorales, uno de los importantes objetivos de estos entes es la asunción al poder (en los diferentes niveles de gobierno y cargos), razón por cual, además de constituir aquellos canales de representación de la voluntad ciudadana, su inclusión en un cuerpo normativo “electoral” resulta justificada.
Adicionalmente, en lo que atañe también al objeto de la presente publicación, la naturaleza “electoral” de la vacancia y suspensión de autoridades regionales y municipales también ha sido debatida. Su inclusión atiende a los principales objetivos de la reforma planteada. En tanto que resulta poco útil que se elija a una autoridad sin que existan las suficientes garantías para que esta permanezca en el poder y no sea vacada o suspendida del cargo por cuestiones estrictamente políticas, se ha hecho necesario adoptar medidas normativas destinadas a garantizar la gobernabilidad. Tal es la razón por la que el proyecto no solo se busca esclarecer y racionalizar de una mejor manera las causales de vacancia, sino también garantizar que los procedimientos de vacancia y suspensión sigan la lógica del debido proceso, así como evitar situaciones en que el cargo regional o municipal no sea ocupado por la autoridad correspondiente, a través de procedimientos nuevos y reglas claras. Por otro lado, tomando en cuenta que uno de los grandes ejes temáticos regulados en el proyecto de Código está referido a la delimitación de las competencias de los organismos electorales, era necesario considerar la vacancia y suspensión de autoridades en tanto dichos procedimientos en el fuero municipal son revisados jurisdiccionalmente por el Jurado Nacional de Elecciones.
Otra de las materias cuya incorporación resulta objeto de análisis es la referida a los derechos de participación y control ciudadanos (actualmente regulada en la Ley de los Derechos de Control y Participación Ciudadanos, Ley 26300). Se trata, a nuestro entender, de someter a consulta popular determinado asunto (como a través del referéndum) o la gestión de una autoridad (como con la revocatoria), lo
que deriva en la convocatoria a un proceso en que se emiten votos para derivar en una determinada decisión. Se justifica, en dicho sentido, desde nuestra perspectiva, que pueda ser comprendido en un Código Electoral.
El Proyecto de Código Electoral cuenta con 397 artículos y el proyecto de Código Procesal Electoral con 195, los cuales, como se podrá constatar de lo anterior, comprenden formulas legislativas para una diversidad de ejes temáticos entre los que se encuentran, en el proyecto de Código Electoral: (a) organismos electorales, (b) ciudadanos; (c) candidatos, (d) organizaciones políticas; (e) personeros, (/) observadores electorales; (g) Procesos electorales (etapas y cronograma electoral); (h) votación electrónica; (i) vacancia y suspensión de autoridades municipales y regionales.
Por su parte, en el proyecto de Código Procesal Electoral, competencia e impedimento de las autoridades electorales; domicilio procesal, notificaciones, publicaciones y audiencias; quejas; (d) medios probatorios; (e) mecanismos anticipados de conclusión del proceso; (/) procedimientos estructurados en relación con el acto electoral: previos, durante, posteriores o complementarios y (g) procedimientos de vacancia y suspensión.
En esta ocasión, relevaremos las propuestas del Proyecto en lo referido a la vacancia y suspensión de autoridades, así como en lo referido a la revocatoria de autoridades, materias cuyo análisis motiva la presente publicación.
4.2. VACANCIA Y SUSPENSIÓN DE AUTORIDADES EN EL
PROYECTO DE CÓDIGO ELECTORAL DEL JURADO NACIONAL
DE ELECCIONES
La vacancia en nuestro ordenamiento constituye una sanción contra aquellas autoridades que atentan contra los bienes jurídicos municipales y/o el correcto desempeño de sus funciones, mas, al mismo tiempo, algunas de sus causales, por su propia naturaleza, constituyen, más que una sanción, una medida aplicable frente aquellas circunstancias que impiden el debido ejercicio del cargo público (por ejemplo, de constatar la muerte de una autoridad), garantizando así la estabilidad del gobierno municipal. De verificarse alguna de tales causales se habilita a que la autoridad municipal deje el cargo para el cual fue elegida de manera permanente.
Por su parte, en el caso de la suspensión, de manera similar que para la vacancia, su naturaleza se condice con una sanción pero también, desde algunas causales, se trata de una medida aplicable frente aquellas circunstancias que impiden el debido ejercicio del cargo público. En este caso, el no ejercicio del cargo (municipal o regional) constituye una medida temporal, mientras se verifique la causal por la cual se haya declarado la suspensión.
Ahora bien, al analizar la actual regulación de las instituciones de vacancia y suspensión, resulta posible identificar algunos problemas que, desde nuestra perspectiva, requerían una solución normativa y que, en todo caso, deben erigirse
en los criterios que orienten el retiro o incorporación de nuevas causales a la regulación vigente.
En tal sentido, el Proyecto de Código Electoral del Jurado Nacional de Elecciones ha incidido, en lo referido a la vacancia y suspensión en las siguientes cuestiones: (a) equiparación de las causales de vacancia de autoridades municipales y municipales (y, de igual manera, en el caso de las causales de suspensión), (b) precisión de los alcances de algunas causales de vacancia (no del todo delimitadas en la regulación vigente), (c) incorporación de algunas nuevas causales, y (d) mejora en la regulación del procedimiento de vacancia y suspensión. Trataremos cada una de estas materias en los próximos apartados del presente texto.
4.3. REVOCATORIA DE AUTORIDADES EN EL PROYECTO DE
CÓDIGO
ELECTORAL
DEL
JURADO
NACIONAL
DE
ELECCIONES
El Proyecto de Código Electoral, al regular esta materia, recoge lo actualmente previsto en el artículo 20 de la Ley 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, en el sentido de cuáles son las autoridades susceptibles de dejar su cargo luego de proseguido este proceso, esto es, los
alcaldes y regidores, los presidentes regionales, vicepresidentes regionales y consejeros regionales y los magistrados que provengan de elección popular20.
Ello implico adoptar una decisión bajo la perspectiva de que implementar la revocatoria como mecanismo de consulta popular (con el objetivo de que determinadas autoridades dejen su cargo) presupone determinar el ámbito político- administrativo y los cargos que podrán ser revocados.
Existen ordenamientos en donde la revocatoria se extiende a todas las autoridades electas (Venezuela, Bolivia y Ecuador) y otros en los que esta se habilita únicamente a algunas autoridades (Estados Unidos).
20Como se sabe, este artículo fue objeto de modificación a través de la Ley 29313, indicando
que pueden ser revocados los presidentes regionales, vicepresidentes regionales y consejeros regionales, en lugar de "las autoridades regionales que provengan de elección popular", como señalaba anteriormente la norma, con la finalidad de mayor precisión respecto de las autoridades potencialmente revocables.
Si bien ampliar o reducir el alcance de la revocatoria depende de la realidad de cada país, no puede perderse de vista que existe una tensa relación entre este mecanismo de participación y la gobernabilidad.
Como bien se ha señalado:
La revocatoria de mandatos de mayor jerarquía podría acarrear mayor participación de amplios sectores de la población pero podría también producir mayores costos en términos de gobernabilidad y del uso abusivo de la institucionalidad en ordenes socio-políticos frágiles (...) En consecuencia, luce más aconsejable emplear esta figura en ámbitos locales y regionales, que en el nivel nacional21.
Siguiendo el criterio expuesto, la propuesta ha optado por mantener una lista taxativa de autoridades susceptibles de ser revocadas, restringiendo las revocatorias en el ámbito subnacional (regional y municipal). Esta opción toma en cuenta los riesgos que la implementación de la revocatoria acarrean para nuestra
21
KORNBLITH, Miriam. “La revocatoria de mandato lecciones a partir de la experiencia venezolana”. s.f. http://nd.edu/~kellogg/publications/workingpapers/ WPS/358.pdf.
realidad particular (sobre todo para el caso de presidente y congresistas de la república), entre los cuales pueden señalarse:
- Muchas de las revocatorias son promovidas por los perdedores de las elecciones (Tuesta 2008).
- No se fomenta el respeto a las reglas del juego, pues muchas revocatorias tienen que ver exclusivamente con rivalidades locales.
- La regulación de la revocatoria debe analizarse a la luz del contexto socio- político. En esa medida, una regulación laxa pondría en riesgo la gobernabilidad en el contexto de un país como el nuestro, en el que existe un alto grado de conflictividad sobre todo en provincia.
- Muchas de las revocatorias podrían ser canalizadas a través de la vía de la vacancia del cargo y no por revocatoria, más aun en aquellos casos en que la falta de legitimidad del alcalde proviene de la supuesta comisi6n de delitos o irregularidades. Adviértase que la comisión de delitos constituye el principal fundamento de las revocatorias.
Con relación a la posibilidad de establecer la revocatoria del presidente de la república y de los congresistas, se ha dejado de lado tal planteamiento. Se consideró en su oportunidad de que el efecto para la gobernabilidad podía ser muy perjudicial. Asimismo, estimamos existen limitaciones de orden jurídico, ya que la revocatoria de dichas autoridades exigiría realizar ciertos cambios al funcionamiento del Estado (establecer la revocatoria como causal de vacancia del presidente y de los congresistas, regular un procedimiento de reemplazo de dichos cargos, armonizar la revocatoria con la prohibición de mandato imperativo atribuido a los congresistas, entre otras materias), lo que exigiría una reforma constitucional, objetivo que, como se dice, trasciende la reforma electoral integral planteada por este Proyecto.
A ello se suman razones de orden político. Y es que, desde nuestro parecer, el riesgo para la gobernabilidad es mucho mayor cuando se trata de revocatoria de congresistas, pues dada la debilidad del sistema de partidos (que algunos califican como “estructural”) y la inexistencia de identidad partidaria, es muy probable que estas sean alentadas por los candidatos que reemplazarían al congresista revocado22 (en planteamiento igualmente aplicable para quienes buscarían
reemplazar al presidente de la república).
22
TANAKA, Martín. Economía y Sociedad. Número 72. setiembre de 2009. TANAKA, Martín (septiembre del 2009). Economia y Sociedad. Numero 72. Disponible en Internet, en: http://www.cies.org.pe/files/economia-sociedad/07-TANAKA72.pdf.
CONCLUSIONES
PRIMERO
El reconocimiento a nivel constitucional del derecho ciudadano a participar en un proceso de revocatoria, la eficacia de la vacancia y suspensión de autoridades regionales y municipales, es un acierto que contribuye al fortalecimiento de la democracia y el Estado de derecho.
SEGUNDO
Las revocatorias, a pesar de su trámite y con los trajines de una entidad a otra, con sus cuestionamientos sobre la obtención de las firmas de los adherentes, en varias oportunidades con falsificaciones burdas, y como vendetta de los candidatos perdedores, funciona como mecanismo de control ciudadano, porque si no se da la revocatoria, por lo menos ha puesto a las autoridades a trabajar en beneficio de la población.
TERCERO
Las revocatorias son fundamentadas, pero no deben probarse; lo que a veces puede resultar “injusta”, pues conozco un caso que como único fundamento para solicitarlas es el de “incapacidad funcional”, ya de la campaña de los promotores por el sí y de las autoridades por el no, se verá el resultado.
CUARTO
Las vacancias de las autoridades regionales y municipales, son distintas a las revocatorias, porque para solicitarlas, en cualquier momento del periodo, solo pueden aplicar a las causales expresamente determinadas en las leyes orgánicas respectivas.
QUINTO
El Proyecto de Código Electoral y Código Procesal Electoral presentado por el Jurado Nacional de Elecciones, emana del Derecho sustantivo que es la norma consagratoria de un derecho. En cambio el Derecho adjetivo lo constituye el
mecanismo procedimental que permite hacer valer ese derecho o darle efectividad a esa relación. Ambos son caras de una misma moneda, pues el Derecho Sustantivo regula las normas
que establecen derechos y obligaciones a los
sujetos que están vinculados por el orden jurídico establecido por el estado, y
el Adjetivo, establece el procedimiento para aplicar el derecho sustantivo. El uno no se puede aplicar sin el otro, no se pueden separar.
RECOMENDACIONES
PRIMERO
Si bien se reconoce que las modificaciones legales electorales no solucionan los problemas de crisis en la representación ó de falta de conciencia cívica o ciudadana, si se estima que es posible plantear medidas que, desde la ley, generen incentivos para la consolidación de la democracia, en el contexto de la construcción de ciudadanía, no limitada a la votación con cierta periodicidad o a ser sujeto pasivo de leyes o políticas, sino a la participación efectiva en política y a la constante demanda de rendición de cuentas y control hacia las autoridades democráticamente elegidas.
SEGUNDO
En relación a la revocatoria el primer punto a considerar, sobre el número de firmas, habría que considerar el solicitar porcentajes de acuerdo con la naturaleza del cargo (regional, local) o con el número de la población electoral. El tope de 400.000 firmas, por otro lado, no ayuda a conservar la proporcionalidad entre el número de firmas solicitantes de una revocatoria y su población electoral.
TERCERO
Respecto a la revocatoria recomendamos el punto está referido a los tiempos. En la legislación peruana, en la práctica, los revocadores tienen al menos un año y medio para ese recojo. Además, se establece una fecha adicional para “subsanar” y entregar nuevas firmas, algo que no es usual en las legislaciones sobre revocatoria y favorece a los revocadores, y mantiene la atención de las autoridades durante un tiempo demasiado largo respecto de su mandato total. Ello, sin duda, afecta la calidad de la gestión.
CUARTO
En este trabajo de investigación hemos resaltado aquellas propuestas referentes a la vacancia y suspensión de autoridades, así como a la revocatoria, materias objeto de análisis en la presente tesis, más ellas forman parte del mayor contenido de esta Investigación, el cual esperamos pueda ser objeto del más amplio debate para lograr definir los alcances de lo que debería ser un cuerpo normativo que de manera ordenada, sistemática y codificada regule la materia electoral en nuestro país.
QUINTO
La presente tesis de investigación aporta a un marco normativo con mayor claridad, por lo que se estima que la aprobación de cuerpos normativos electorales, como los contenidos en el Proyecto de Código Electoral y Código Procesal Electoral presentados por el Jurado Nacional de Elecciones, puede brindar su contribución, encaminada hacia a la efectiva participación política de ciudadanos informados y comprometidos con el Perú.
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De acuerdo con el artículo 23 de la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, para revocar a una autoridad se requiere la mitad más uno de los votos válidamente emitidos, debiendo haber asistido a la consulta por lo menos el 50 por ciento. s.f.
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