A lo largo de este trabajo se ha insistido en que para avanzar en el proceso de actualización del modelo económico cubano, se torna imprescindible internalizar los nuevos elementos que introducen las transformaciones, tanto en los métodos de dirección de la economía, como en su insti- tucionalidad. Establecer las combinaciones apropiadas entre centrali- zación y descentralización frente a la heterogeneidad de la propiedad
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y gestión que tipifican esta etapa, impone importantes desafíos a los mecanismos de planificación como instrumento esencial de regulación en el socialismo. Continuar con las actuales prácticas burocráticas que la han caracterizado, no sólo sería inconsistente, sino contraproducente con respecto a los objetivos económicos y sociales declarados. Por otra parte, modernizar y adaptar el marco institucional de la planificación a las nuevas exigencias del desarrollo, si bien necesario, no puede verse aislado del avance de otras transformaciones imprescindibles; y por ello será un proceso gradual y complejo. Supone introducir y perfeccionar los mecanismos económicos y, al propio tiempo, consolidar los consensos alrededor de los nuevos conceptos y cambiar mentalidades, fortalecien- do las capacidades para propiciar los cambios necesarios.
En este trabajo se destacan dos importantes conceptos funcionales a las nuevas definiciones del modelo económico cubano. El primero, com- prender la distinción entre el Estado como propietario, gestor de ac- tividades de interés económico y regulador de las relaciones sociales; y, en este contexto, redefinir el rol de las empresas y todas las formas productivas, así como los gobiernos territoriales. El segundo, entender que la existencia de la propiedad socialista como una relación econó- mica real no es el resultado automático de la apropiación de los medios fundamentales de producción por la sociedad, sino fruto de un largo proceso de socialización efectiva de la producción, el cual no es posible alcanzar sin adecuados marcos institucionales (formales y no formales), removiendo las actuales restricciones que aún subsisten y corrigiendo los problemas en el sistema de incentivos.
La heterogeneidad de formas productivas plantea, indiscutiblemente, nuevos desafíos en materia de gestión del modelo y también al pro- pósito de alinear los intereses individuales y sociales. Contrarrestar tendencias dominantes de consumismo o deterioro del medio de am- biente, entre otros, sin subestimar el rol de la formación de valores en la sociedad a través de la educación y la cultura, requiere también de otros ingredientes. Entre ellos se ha enfatizado en construir formas más eficientes de propiedad social y apropiación, consolidar las alian- zas entre todas las formas productivas aprovechando las potencialida- des locales y, especialmente, garantizar la activa participación de los ciudadanos en los procesos de dirección, sustentados en procedimien- tos transparentes.
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En síntesis, incorporar el análisis institucional para corregir el sistema de incentivos y perfeccionar las políticas públicas, son ingredientes claves para movilizar a la actual diversidad de actores hacia objetivos comu- nes. A fin de cuentas, no será posible cambiar la mentalidad sin cambiar la realidad y esto último no se alcanzará sin comprender los obstáculos institucionales que actúan en contra de los propósitos declarados en el modelo socialista de la nación cubana.
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Capítulo 5
SISTEMA TRIBUTARIO Y MARCO INSTITUCIONAL
EN CUBA
Yordanka Cribeiro1
Introducción
El perfeccionamiento de las finanzas públicas y el diseño del sistema tributario involucran múltiples aristas que generan desafíos de compleja resolución. Por un lado, la magnitud y estructura del gasto público y el sistema tributario no son neutrales de cara a la distribución del ingreso, la promoción de inversiones y el crecimiento económico. De otro lado, las necesidades de financiamiento del déficit fiscal generan impactos económicos de diversa naturaleza sobre el nivel de endeudamiento pú- blico, las tasas de interés y la inflación.
Lo anterior conlleva a que la discusión acerca de política fiscal y tri- butación no sea solo técnica, sino política. Como ha sido ampliamente reconocido internacionalmente, en el presupuesto se materializan los conflictos distributivos de una sociedad siendo su estructura de ingresos y gastos un reflejo del sesgo ideológico de un gobierno. Esta cuestión implica que su resultado dependa mucho de las instituciones, vistas en sentido amplio.
Como señala Bergara (2015), las características del sistema político- judicial-económico y las normas vigentes, de las costumbres y la ideo- logía dominantes y de la naturaleza y balance de los intereses sociales, entre otros, conforman el complejo de restricciones formales e infor- males que pautan las reglas del juego de una sociedad y determinan la
1 Con la colaboración del Lic. Vladimir Regueiro del Ministerio de Finanzas y Precios, cuyo aporte en la elaboración del trabajo fue muy importante.
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capacidad de hacerlas cumplir y la velocidad de su implementación. En tanto dichas reglas estructuran los incentivos en el intercambio y las interrelaciones humanas, obviarlas puede conducir a diseños ineficaces, erróneos o incompletos de políticas económicas.
Específicamente en materia fiscal, el Estado regula el funcionamiento del sistema y determina las obligaciones tributarias a través de leyes, reglamentos u otras normas fiscales, que se materializan en el sistema tributario. Según Caballero (2002), ese conjunto legal constituye una regla explícita que moldea el comportamiento de los agentes econó- micos, incentivando patrones de conducta determinados. No obstante, si bien las normas determinan la obligación legal del pago de impues- tos, su incidencia real y con ello su impacto sobre la distribución de ingresos, eficiencia y capacidad recaudatoria dependerá, entre otros aspectos, de las estructuras de mercado vigentes y la capacidad para trasladar, eludir o evadir impuestos. De hecho, dados los grandes efec- tos que puede tener en la eficiencia y la equidad, la política tributaria tal vez sea el campo de la política pública donde hay más intereses en juego (BID, 2006).
Según BID (2006), cuatro características de la política tributaria fun- damentan lo anterior. En primer lugar, los impuestos generan efectos directos e indirectos de gran alcance en la economía, lo que significa un gran número de agentes involucrados. Adicionalmente, existen in- centivos a contribuir con el mínimo posible y extraer mucho, ignorando el efecto que ese comportamiento produce en el resultado final para todos. En tercer lugar, la aplicación efectiva de la política tributaria depende en gran medida de la capacidad de la oficina de administración tributaria y la eficacia de la gestión administrativa de cobro y control; y finalmente los sistemas tributarios dependen mucho de la trayectoria histórica del sistema.
En ese sentido, la cultura tributaria de la sociedad2 es relevante. North
(1990) identifica tres tipos de limitaciones informales que condicionan los incentivos de una sociedad a pagar impuestos: (i) extensiones, inter- pretaciones y modificaciones de normas formales; (ii) normas sociales
2 Alm et al.(1992), Frey (2003) y Frey y Torgler (2007), también analizan la impor- tancia de los aspectos culturales y de comportamiento para explicar la conducta tribu- taria de los contribuyentes.
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relacionadas con el reconocimiento o rechazo social de determinadas actitudes como el fraude fiscal; y (iii) normas de conducta originadas por cuestiones ideológicas o éticas.
Además de los elementos señalados, Bergara (2003) sintetiza otras con- dicionantes institucionales relevantes para el análisis de la tributación. En primer lugar, la recaudación requerida y su estructura está en función de la magnitud del gasto público que es necesario financiar en el corto y largo plazo, así como de la gestión macroeconómica. Por ello, una ma- yor eficacia y eficiencia del gasto público reduce las tensiones fiscales y contribuye a mejorar la disciplina tributaria.
En segundo lugar, las posibilidades reales de administración de impues- tos en términos de capacidades de fiscalización deben ser un elemento a ponderar a la hora de diseñar el sistema tributario. Cualquier reforma tributaria requiere de una administración tributaria y de bases y pro- cesamiento de la información que la hagan funcional y garanticen su eficacia.
Dichas capacidades de fiscalización se sustentan en varios pilares. Por un lado, una mayor coordinación entre las agencias fiscalizadoras fa- vorece el manejo y cruce de información entre las diferentes insti- tuciones formales de la administración tributaria. De otro, la mayor calificación y profesionalización de los participantes en el proceso de fiscalización, independencia de los trabajadores y mayores incentivos a los fiscalizadores incrementa la eficacia de los procesos de control y la probabilidad de detección de conductas fraudulentas. Adicional- mente, la identificación de agentes de retención, reduce los costos administrativos asociados a la recaudación y facilita el control al redu- cir el número de establecimientos. Finalmente, una estructura tribu- taria con muchos impuestos de bajo rendimiento complejiza el sistema generando opacidad y falta de transparencia, lo que incrementa los costos de transacción y dificulta los controles. En síntesis, la fragilidad de estos mecanismos (reglas negociables, baja probabilidad de identi- ficación, débiles mecanismos de penalización) genera incentivos a la evasión fiscal.
Según Grau et al. (2004), la evasión es un fenómeno multicausal que depende tanto del ingreso, de la tasa del impuesto, de la probabilidad de detección y de las sanciones impuestas, como de la simplicidad de la
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estructura tributaria, los costos de cumplimiento, el grado de acepta- ción del sistema tributario, el grado de compromiso de los ciudadanos con las instituciones gubernamentales y la conciencia social.
Sus consecuencias también son múltiples. De un lado, conduce a pér- didas de potencial recaudatorio a la vez que lesiona la equidad hori- zontal, en la medida que individuos evasores pagan menos impuestos que lo que les corresponde según su capacidad de pago real. Por otro, los estímulos a evadir son mayores mientras más altas sean las tasas impositivas soportadas, a la vez que las personas de mayores recursos pueden acceder con mayor facilidad a asesorías profesionales que pro- mueven estrategias de elusión o reducen los riesgos del incumplimien- to, penalizando también la equidad vertical del sistema (Jiménez et al., 2010).
Los elementos antes señalados demuestran la importancia del marco institucional como determinante de la eficacia del diseño tributario. Estos aspectos adquieren una relevancia especial para la economía cubana. Como es conocido, los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido Comunista de Cuba, aprobados en abril del 2011, definieron los principales ejes de transformación en los marcos de la
actualización del modelo económico cubano. En materia fiscal, fue-
ron consensuados los principios de generalidad, suficiencia, equidad y eficiencia, a ser considerados posteriormente en el rediseño de la política tributaria, más atemperada al nuevo entorno, así como la im- portancia de fomentar la cultura tributaria y la responsabilidad social en el cumplimiento de las obligaciones, y de fortalecer los mecanismos de control fiscal.
Sin embargo, estas transformaciones se han enmarcado en un comple- jo universo fiscal, económico y monetario que limita el alcance de los cambios y su velocidad de transmisión, condicionando la eficacia de la política fiscal y del sistema tributario de múltiples formas. Específica- mente, el presente capítulo pretende introducir la discusión acerca del impacto del marco institucional sobre algunas aristas del sistema tribu- tario en Cuba.
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