Reflexiones generales sobre los desastres estudiados

1) La primera reflexión a que convoca este estudio, hace referencia a los enormes problemas que se tuvieron para obtener la información necesaria sobre los costos de los desastre (estimación de daños, valor de las actividades de respuesta a la emergencia, valor de la reposición o reconstrucción de los bienes perdidos, inversiones posteriores en “desarrollo”), pues aunque en algunos casos existe bastante documentación, especialmente sobre aspectos cualitativos de los respectivos desastres, los datos cuantitativos no siempre coinciden, ni las fuentes son claras. Así mismo, mientras aparecen estimaciones sobre, por ejemplo, el valor de la infraestructura perdida, no sucede lo mismo con la valoración de las pérdidas ambientales, ni mucho menos de costos de oportunidad. Más allá de las dificultades que eso representa para efectos de la investigación (lo cual era el reto que se sabía que había que asumir), lo que está demostrando es que, a pesar de la cantidad de desastres que el Estado y las comunidades han tenido que afrontar en las últimas décadas, en Colombia existe todavía una enorme “vulnerabilidad de información”, que dificulta

55_{González, Jorge Iván, “El FOREC como modelo de intervención del Estado”, en “Armenia – Enfoques de la Reconstrucción”.}

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1-115 saber con absoluta certeza cuál es el verdadero costo que los distintos desastres han tenido para el país.

Adelantándose a una siguiente etapa de esta misma consultoría, seguramente una de las recomendaciones avanzará en el sentido de proponer que se adopte un sistema de cuentas que, sobre la marcha misma de los procesos de preparación, respuesta, recuperación y reconstrucción ligados a una determinada situación de riesgo/desastre, se puedan ir recogiendo, depurando y sistematizando las cifras que reflejen tanto el valor real de las pérdidas que sufre la sociedad, como de las intervenciones que realizan los distintos actores institucionales y sociales para conjurarlas (Estado, sector privado, ONGs, donantes nacionales e internacionales, comunidades organizadas, etc).

2) Otra reflexión apunta a la necesidad de revisar la estrategia de expedir normas que, a través de estímulos tributarios, pretenden influir sobre la recuperación económica de una región afectada por un desastre. En defensa de dichas normas se podría afirmar que en los casos de la Ley 44 de 1987 expedida después del desastre de Armero, y de la Ley 218 de 1995 expedida después del terremoto del Páez, efectivamente se lograron mejorar los indicadores económicos de los departamentos más afectados por los respectivos desastres (el Tolima y el Cauca respectivamente). Ese mejoramientpo en los indicadores económicos, sin embargo, no necesariamente representa que las comunidades y regiones directamente afectadas hayan obtenido beneficios directos de las normas, ni que estas hayan contribuido de manera directa y significativa a la recuperación de su “seguridad territorial” (entendida esta como la capacidad de un territorio para ofrecerles a sus habitantes sostenibilidad ecológica, económica, política, social y cultural).

Estudios como el elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, para determinar el estado del desarrollo humano en el eje cafetero en el año 2004, indican que “la importante cantidad de recursos invertidos en el proceso de reconstrucción (después del terremoto de 1995) no logró contrarrestar las dificultades de la economía regional. La destrucción generada por el terremoto fue de tal magnitud que las inversiones efectuadas apenas permitieron recuperar lo perdido. Se trató de una inversión temporal que no fue capitalizada por la región.” Exactamente la misma afirmación se hizo después de la enorme inversión física que se llevó a cabo en Popayán después del terremoto de 1983. Estudios realizados por el Banco de la República en ese momento, indican que Popayán se convirtió en un importante “centro de captación” (hasta el punto de que las captaciones de las corporaciones de ahorro y vivienda en Popayán llegaron a representar el 22% del total del país a finales de 1987), pero el paso de esos recursos por la ciudad no se tradujo en una reactivación permanente de su dinámica económica ni, como se explicó en su momento, la Ley 11 de 1983 logró los efectos esperados en materia de desarrollo empresarial. Se puede afirmar sin temor a equivocaciones, que en este sentido la Ley 218 de 1995 (Ley Páez) benefició más a Popayán que la que se expidió cuando el terremoto afectó directamente a esa ciudad.

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1-116 3) Una tercera reflexión, quizás la más interesante de este estudio, surge de comparar el valor estimado de los daños en cada desastre, con la inversión en reposición y reconstrucción. En números redondos, la situación es la siguiente:

Tabla 1.66 Valoración de daños e inversiones en reconstrucción (en millones de pesos)

Desastre Estimado de Daños Inversión en

Reconstrucción56 Diferencia

% Inversión en reconstrucción frente a los daños

Popayán (1983)

29.900

teniendo en cuenta los costos estimados de reparación y de

reconstrucción, pero no pérdidas sociales, económicas,

producción

14.040

cifras de 3 años después

- 15.860 47.0%

Armero (1985)

34.940

teniendo en cuenta los costos estimados de reparación y de

reconstrucción

51.120

cifras de 11 años después + 16.180 146.3% Atrato Medio

(1992)

30.833

teniendo en cuenta los costos estimados de reparación y de

reconstrucción

10.016

cifras de 4 años después

- 20.817 32.5%

Tierradentro

(1994) 124.176 _{cifras de 10 años después} 107.197 -16.979 13.67%

Eje Cafetero (1995)

2.795.043

teniendo en cuenta los costos estimados de reparación y de

reconstrucción

1.505.262

cifras de 6 años después -1.289.781 53.9% Tabla 1.67 Valoración de daños e inversiones en reconstrucción (en millones de dólares)

Desastre Estimado de Daños Inversión en

Reconstrucción56 Diferencia

% Inversión en reconstrucción frente a los daños Popayán (1983) (1.00 US$ = $ 79) 377.8 177,7 -200,1 47,0% Armero (1985) (1.00 US$ = $ 142) 246,0 360,0 +114,0 146,3% Atrato Medio (1992) (1.00 US$ = $ 681) 45,2 14,7 -30,5 32,5% Tierradentro (1994) (1.00 US$ = $ 827) 150,1 129,6 -20,5 13.6% Eje Cafetero (1995) (1.00 US$ = $ 1.757) 1.590,8 856,7 -734,1 53.9% 56

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1-117 Aún cuando la disponibilidad y fiabilidad de las cifras no permiten calcular y comparar valores exactos, sí suministran una idea bastante aproximada del orden de magnitud, tanto de las pérdidas como de las inversiones.

En cuatro de los cinco casos analizados, el valor invertido en reposición y reconstrucción es inferior al valor estimado de los daños. Curiosamente, en el caso de Armero, en el cual el número de sobrevivientes fue notablemente inferior al número de muertos y desaparecidos, la relación es inversa: la inversión en reconstrucción es muy superior a lo perdido.

Es importante anotar que en el caso de Armero a cada jefe de hogar afectado directa o indirectamente se le dotó de un carné para un subsidio mensual de $4.500 por ocho meses. A 1986 habían 9.235 carnés que comprendían 28.317 personas ubicadas en 20 lugares diferentes del país ((1) 179). Según los datos de Rosario Saavedra fueron 4.470 heridos en Armero página 98 y en Chinchiná 500 según el DesInventar; por lo tanto hubo 23,300 personas atendidas de más. Esto en parte explica las cifras en ese desastre.

Los casos de Popayán, Atrato Medio, Tierradentro y Eje Cafetero, demuestran que desde el punto de vista del conjunto social, el desastre genera un déficit que no se puede recuperar. Es decir, se generan pérdidas irreparables que resultan asumiendo algunos actores y sectores de la sociedad: los “perdedores” de los desastres.

Hay, por el contrario, actores y sectores que resultan muy beneficiados de los desastres y de los procesos de reconstrucción. En el caso de Popayán, por ejemplo, el gran ganador fue el sector de las corporaciones de ahorro y vivienda, al igual que las empresas que se hicieron cargo de la reconstrucción física de la ciudad. Lo mismo parece haber sucedido en el Eje Cafetero, lo cual se deduce del informe del PNUD. Después del terremoto de Popayán (entre 1983 y 1988), se expidieron en promedio 500 nuevas placas para vehículos automotores por año. En el caso del Tolima post-Armero, según datos del DANE ya citados, la mayor variación positiva ocurrió en el transporte con un 1.168%. La industria del transporte y la industria automotriz están también entre las verdaderas beneficiarias de los desastres. Estas reflexiones resultan importantes al momento de definir la responsabilidad del Estado en cuanto a garantizar el derecho a la prioridad que deben tener los directos afectados por un desastre.