La Comisión ha estudiado las diferentes opciones tendentes a recuperar la importancia cualitativa y cuantitativa que debería tener un tributo sobre actividades económicas a nivel municipal, llegando a la conclusión que la opción de actualizar el IAE resolviendo los problemas estructurales manifestados en su aplicación, es la más adecuada.
En consecuencia, se trataría de realizar los retoques necesarios dentro de la actual estructura del impuesto que lo aproximen a la justicia tributaria, entre otros:
- Suprimir la exención que se basa en la naturaleza del sujeto pasivo, incluyendo en el impuesto a las personas físicas.
- Revisar el umbral de exención para reforzar el carácter recaudatorio. - Fijar un umbral mínimo de volumen de negocio, inferior al umbral de exención, que conlleve la obligación de compartir la información con trascendencia tributaria entre las Administraciones competentes, para potenciar su carácter censal.
- Simplificar la liquidación del impuesto, haciéndolo acorde con la naturaleza real del mismo.
- Asignar las actividades de servicios de suministro de carácter general a grupos o epígrafes que contemplan cuotas nacionales
- Paliar las ineficiencias de la gestión compartida y simplificar el régimen de impugnación.
III.1.3 IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS DE TRACCIÓN MECÁNICA
III.1.3.1 Naturaleza tributaria
El legislador ha optado por una fórmula de simplificación adoptando dicho tributo una naturaleza “impositiva” al gravitar el hecho imponible en la “titularidad” de un vehículo de motor apto para circular por las vías públicas, y con independencia de su uso por el propietario. No obstante, su fundamento jurídico es más propio de las tasas (ancladas en el principio de equivalencia) por cuanto vendría a compensar al Ente exactor por el coste económico (a modo de inversiones así como de otras externalidades negativas) que el uso del vehículo ocasiona al municipio.
III.1.3.2 Nuevos supuestos de no sujeción
117. El artículo 92.1 TRLRHL define el IVTM como un tributo directo que grava la titularidad de los vehículos de esta naturaleza, aptos para circular por las vías públicas, cualesquiera que sean su clase y categoría. El apartado 3º de este mismo precepto excluye de su sujeción a vehículos que estén dados de baja en los Registros por antigüedad de su modelo pero que puedan ser autorizados para circular con ocasión de certámenes o exhibiciones, así como los remolques y semirremolques arrastrados por vehículo de tracción mecánica cuya carga útil no sea superior a 750 kgs. Fuera de estos dos casos, la Ley no contempla ningún otro supuesto de no sujeción.
118. De la lectura del artículo 92.1 TRLRHL, parece deducirse que el legislador ha optado por un criterio formalista lo que puede crear en determinados casos situaciones alejadas de la justicia tributaria. Así las cosas, podría entenderse que estamos ante una presunción iuris et de iure (o de no admisión de prueba en contra por parte del contribuyente) que conduce a entender que todo vehículo matriculado y por el que no se haya cursado la baja en el Registro Público de la Jefatura Central de Tráfico será a priori apto para circular, y por tanto, quedará sujeto al Impuesto.
119. No obstante, al objeto de salvar aquellas situaciones más graves de inequidad, el legislador podría reconocer aquellos casos claros en los que el vehículo no es apto para circular –desde el punto de vista no formal, sino material- articulando en el presupuesto de hecho de la norma una presunción
iuris tantum que permitiera la prueba en contrario para casos tasados recogidos
expresamente en la Ley, que no guarden correlación con el presupuesto de hecho que pretende gravarse (vehículos aptos para circular por las vías públicas).
120. El apartado e) del artículo 93.1 TRLRHL establece una exención en favor de vehículos que transporten a personas con discapacidad. Este incentivo fiscal resulta aplicable en los dos siguientes supuestos:
- En primer lugar, respecto de vehículos conducidos o destinados al
transporte de personas de movilidad reducida tal como se refiere la
letra A) del Anexo II del Reglamento General de Vehículos, aprobado por el RD. 2822/1998, de 23 de diciembre.
- En segundo lugar, se contemplan los vehículos que estén
matriculados a nombre de personas con discapacidad con un grado al menos del 33 por 100 siendo irrelevante quién sea el conductor,
siempre y cuando se destinen exclusivamente para su transporte.
121. Nótese que la norma actual hace referencia expresa al término “minusválido”. No obstante, de acuerdo con la DA. 8ª de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, las referencias que se efectúen en los textos normativos a “minusválidos” y a “personas con minusvalía” han de entenderse realizadas a “personas con discapacidad”. Sería por ello, deseable sustituir el término “minusválido” por el más adecuado de persona “discapacitada”.
122. Por otro lado, la normativa social ha evolucionado con respecto al momento en que se redactó el TRLRHL y actualmente existen supuestos de personas que son calificadas como “discapacitados” aun cuando no lleguen al grado del 33 por 100 que establece la legislación vigente. Por ello, se considera necesario que se añada, junto al supuesto de personas que tengan un grado de discapacidad de al menos el 33 por 100, a aquellas otras personas que tengan una incapacidad permanente total o absoluta, así como de gran invalidez.
III.1.3.4 Presunción de titularidad registral del sujeto pasivo
123. Una lectura literal del artículo 94 TRLRHL (persona (…) a cuyo nombre conste el vehículo en el permiso de circulación) podría llevar a pensar que el legislador intencionadamente prescinde de una titularidad real del vehículo, en beneficio de una titularidad formal o registral. La sacralización de la forma frente a las situaciones fácticas genera seguridad jurídica y facilita las labores de gestión tributaria de los Ayuntamientos, pero por el contrario produce situaciones alejadas de la justicia tributaria de la que trae causa el tributo. 124. La prevalencia de la forma frente a la realidad de los hechos es cierto que preserva a la Administración ante actuaciones tendentes en unos casos a la elusión fiscal, derivada de pactos privados entre particulares; y en otros, a relaciones internas anómalas entre titulares que resultan ajenos a la coherencia lógica de la gestión del tributo. En consecuencia, frente a una jurisprudencia mayoritaria que defiende la preeminencia de la titularidad registral frente a la real, existen algunos casos en los que los Tribunales jurisdiccionales apelando a la verdadera realidad de los hechos han reconocido situaciones claras de
titularidad real, lo que ha llevado a ignorar la titularidad formal que se recoge en los Registros Públicos. Esta controversia jurisprudencial podría zanjarse permitiendo al administrado aportar la prueba en contrario en aquellos casos más claros de titularidad real.
125. En efecto, la Comisión considera que el Ente Público acreedor del tributo debería admitir como prueba en contrario cualquiera válida en derecho en favor de acreditar una titularidad real versus la formal (de conformidad con el artículo 32.3 y anexo XIV del Reglamento General de Vehículos, aprobado por el RD. 2822/1998, de 23 de diciembre), en aquellos casos en los que el transmitente (y a la vez, anterior titular) haya cumplido con la obligación de notificar a la Jefatura Provincial de Tráfico en el plazo de diez días desde la transmisión del vehículo acompañando los documentos que acrediten la compraventa. Asimismo considera que, dado que la inscripción de los vehículos en los registros correspondientes no tiene carácter constitutivo, sino declarativo, desde el momento en que la transmisión se comunique oficialmente a la Jefatura de Tráfico (pese a que hayan transcurrido los diez días de plazo a los que hace referencia la norma administrativa) habrá que entender que el anterior titular queda desvinculado de la relación jurídico-tributaria y de las posibles incidencias fiscales que afecten al vehículo.
III.1.3.5 Determinación de la tarifa
126. El apartado 4º del artículo 95 TRLRHL permite que los Ayuntamientos puedan incrementar las cuotas fijadas en el apartado 1 de este artículo mediante la aplicación sobre las mismas de un coeficiente, que no puede ser superior a dos. Así las cosas, actualmente la cuota tributaria es el resultado de aplicar la tarifa que aparece por defecto en el artículo 95.1 TRLRHL por el coeficiente de incremento.
127. Frente al esquema actual, la Comisión considera que la modificación de la tarifa debería ser neutral financieramente y estar conformada por dos magnitudes: El valor patrimonial del vehículo basado en el principio de capacidad económica; y un componente ambiental inspirado en el principio “quien contamina paga”, debiendo también internalizarse parte de los costes que genera el uso de un vehículo sobre aquellos sujetos que generen más daños ambientales. En efecto, si defendemos también la finalidad extrafiscal que persigue este tributo, convenimos en la necesidad de que el legislador incorpore determinados incentivos que graviten sobre las externalidades negativas que produce el uso potencial de los vehículos en el medio ambiente, 128. Esta reestructuración ambiental del tributo podría plasmarse directamente en la propia tarifa del impuesto, o bien articularse de forma indirecta, aplicando sobre una misma base diferentes coeficientes correctores ó multiplicadores dependiendo del grado de contaminación atmosférica y acústica que produzca el vehículo.
Se advierte que la implementación de un componente de la tarifa basado en la incidencia del vehículo sobre el medio ambiente no tiene por qué ser una medida que produzca menores recursos económicos para los Ayuntamientos, pues lo que deje de recaudarse en aquellos vehículos más eficientes ambientalmente (que a través de este nuevo esquema podrían beneficiarse de una presión fiscal menor) podría compensarse incrementando la tarifa sobre aquellos vehículos más contaminantes.
Sería recomendable en todo caso que existiera cierta coordinación con el Impuesto sobre Determinados Medios de Transporte a efectos de seguir un mismo método de gravamen para determinar el impacto ambiental que produce el vehículo.
III.1.3.6 Supresión de la bonificación de hasta el 100 por 100 para vehículos
con una antigüedad mínima de veinticinco años
129. El artículo 95.6.c) del TRLRHL establece una bonificación de “hasta el 100 por 100 para los vehículos históricos o aquellos que tengan una antigüedad mínima de veinticinco años, contados a partir de la fecha de su fabricación o, si ésta no se conociera, tomando como tal la de su primera matriculación, o en su defecto, la fecha en que el correspondiente tipo de vehículo o variante del mismo se dejó de fabricar”.
130. El incentivo fiscal recogido en el artículo 95.6.c) TRLRHL se coordina mal con la ratio de un nuevo tributo que pretende graduar la carga tributaria del contribuyente en función del nivel de contaminación atmosférica que produce el vehículo.
131. Carece en consecuencia de fundamento técnico (de acuerdo a los informes científicos) otorgar una bonificación precisamente a aquellos vehículos que por su antigüedad en el parque automovilístico son aquellos que más contaminación producirán a la atmósfera.
III.1.3.7 Prorrateo en caso de baja por exportación
132. El artículo 96.3 TRLRHL señala que “el importe de la cuota del impuesto se prorrateará por trimestres naturales en los casos de primera adquisición o baja definitiva del vehículo. También procederá el prorrateo de la cuota en los mismos términos en los supuestos de baja temporal por sustracción o robo de vehículo, y ello desde el momento en que se produzca dicha baja temporal en el Registro Público correspondiente”.
133. La norma guarda silencio sobre si la baja por exportación da derecho también al prorrateo. El silencio de la norma aconseja a juicio de la Comisión que se contemple expresamente la aplicación del prorrateo desde el momento en que curse baja en Tráfico con ocasión de la exportación del vehículo a otro
país en los términos que establece el artículo 35 del Reglamento General de vehículos aprobado por R.D 2822/1998, de 23 de diciembre.
III.1.3.8 Competencia tributaria del Ayuntamiento
134. El artículo 97 TRLRHL prescribe que “la gestión, liquidación, inspección y recaudación, así como la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria corresponde al Ayuntamiento del domicilio que conste en el permiso de circulación del vehículo”.
135. No obstante, aunque se trata de una figura impositiva y no de una tasa, por razones de justicia tributaria sería deseable que los recursos económicos alleguen al Municipio del lugar del domicilio fiscal del titular del vehículo, pues no siempre coincidirá con el Municipio que aparece en el permiso de circulación del vehículo.
136. Desde el punto de vista de la corresponsabilidad fiscal, resulta conveniente que el Ayuntamiento que sufre los daños ambientales producidos con ocasión de la tenencia de un vehículo, y que incurre, por tanto, en gastos derivados de su uso (construcción de carreteras, instalación de mobiliario urbano, policía municipal para la regulación del tráfico) sea aquél que se vea compensado con los ingresos derivados del tributo, y en aplicación del principio “quien contamina paga”.
137. Asimismo, las bonificaciones contempladas en el artículo 95.6 TRLRHL lejos de cumplir en todos los casos con el fin noble para el que fueron creadas, han servido para generar una “competencia fiscal perniciosa” por parte de algunos Ayuntamientos introduciendo en sus ordenanzas “rebajas fiscales” con la única finalidad de atraer a sus demarcaciones municipales el domicilio registral de vehículos que sin embargo, no suelen circular en su ámbito territorial.
138. Por ello, sería conveniente modificar el actual artículo 97 TRLRHL señalando que la competencia del tributo corresponderá al Ayuntamiento del domicilio fiscal del contribuyente en los términos contemplados en el artículo 48 LGT. Así las cosas, con carácter general, para las personas físicas será el lugar donde tengan su residencia habitual. No obstante, para las personas físicas con bienes afectos a actividades económicas, así como para las personas jurídicas, debería prevalecer como domicilio fiscal el lugar donde esté efectivamente centralizada la gestión administrativa y la dirección de las actividades desarrolladas. Así mismo para aquellas empresas dedicadas al transporte de mercancías y personas, a partir de un determinado umbral de flota de vehículos, la cuota podría ser nacional con un tipo único con reparto en función de la población.