Dice Hugo Matiello, “Conceptualizamos a la participación de los usuarios en el manejo del agua como un principio organizativo de política hídrica, que se inscribe en un contexto más amplio y que hace a la estructura general del Estado: la descentralización administrativa. Esta significa, en términos generales, que el ejercicio de ciertas atribuciones, facultades o funciones que originariamente corresponden al Poder Ejecutivo, como administrador natural de la cosa pública, se asigna o desplaza hacia un nuevo organismo dotado de personalidad jurídica, autoridades, patrimonio y recursos propios, y con un ámbito de competencia funcional o territorial específico o exclusivo”67
Tanto los mecanismos, como la elección del tipo de organización o la clase de funciones a delegar, no responden a una fórmula teórica o abstracta, sino que dependen por lo general de decisiones políticas influenciadas por razones socio-económicas y según las circunstancias de tiempo y lugar. Y agrega que la inserción de este principio en el campo de la administración hídrica le hace aplicable las ventajas generales de la descentralización, entre ellas: descongestiona los órganos de la administración central, contribuye a desarrollar instituciones especializadas, asegura inmediatez, celeridad, economía y oportunidad en la gestión de intereses comunes o generales.
67
Matiello, Hugo.”La administración del riego y el principio de participación de los usuarios: Desregulación y Transferencia”. En: La Participación de los Usuarios en la Administración Descentralizada del Riego. INCYTH; Centro Regional Andino, Departamento General de Irrigación, Gobierno de Mendoza; Mendoza, Argentina; 1992; pág. 28.
102 Sin embargo, “más allá de los enunciados teóricos del principio y su adopción generalizada por la legislación provincial, lo cierto es que un análisis objetivo de su aplicación concreta pone al descubierto que distan mucho de alcanzarse los objetivos o metas previstas al disponerse la creación de las instituciones que lo sustentan, ni tampoco son adecuadamente cumplidas las funciones que les son atribuidas” Las causas pueden ser variadas y complejas, por ej. Problemas de la economía regional, escasa disponibilidad de recursos hídricos o ineficiencia propia de los organismos encargados de la administración y distribución del agua.68
El diagnóstico que hace Matiello a principios de la década del 90, particularmente sobre los aspectos jurídico-institucionales de los organismos de usuarios, le permite detectar los siguientes problemas que compartimos, por haberlos podido avizorar a través del análisis que hemos realizado en este Trabajo, sobre la evolución y la normativa aplicable a su funcionamiento:
- Deficiencias o restricciones en los mecanismos, instrumentos o estatutos de creación de organismos o instituciones asociativas de usuarios (consorcios, comunidades, asociaciones, inspecciones, distritos, etc.);
- Ambigüedad o vaguedad normativa en cuanto a la atribución de competencia funcional, jurisdicción territorial, asignación de funciones, relaciones con las Autoridades administrativas centrales o de contralor, funciones de policía, etc.;
- Inadecuada estructuración organizativa, tanto en la elección del tipo jurídico de organización, como en el diseño de su tamaño (algunas veces sobredimensionado y otras incompleto), o en la composición de sus órganos de dirección y administración, o en el mecanismo para la toma de decisiones o exteriorización de la voluntad colectiva;
- Sistemas de control que disminuyen o prácticamente anulan o neutralizan la autarquía legal o formalmente atribuida (los más comunes y efectivos: la aprobación del Presupuesto y la imposición de tarifas políticas)
- Por derivación de los anteriores, la limitada capacidad técnica y financiera para enfrentar con eficacia la autogestión administrativa.”69
Señala, finalmente, que los aspectos citados no son exclusivos de las administraciones locales de riego, sino que afectan en general a todos los organismos descentralizados de la
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Ibídem
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103 administración pública.
En el marco de la Reforma del Estado provincial iniciada en la década de los noventa se inicia, impulsado y apoyado por el Departamento General de Irrigación, un proceso llamado de “Descentralización de la Administración del Agua” o, simplemente “Proceso de Re-descentralización”. Haremos referencia a continuación a un conjunto de Resoluciones emanadas del H. Tribunal Administrativo que van orientadas en este sentido y, finalmente, nos referiremos a la Ley Provincial Nº 6405 de 1996 que incorpora las normas necesarias para dar cumplimiento del objetivo de “fortalecer la gestión de los organismos descentralizados existentes en su estructura” y que redefine aspectos centrales de la organización y funcionamiento de las Inspecciones de Cauce en un todo de acuerdo con las normas constitucionales vigentes.
También se dicta un “marco normativo único” orientado a conducir el proceso de Unificación de las Inspecciones, que ya se venía desarrollando para darle homogeneidad al mismo estableciendo las condiciones y procedimientos que se deben cumplir para unificar Inspecciones de menor superficie e integrarlas en otras mayores. La siguiente Resolución que detallamos, por su importancia, apunta a ese objetivo.
Resolución Nº 63 de 1993 del H. Tribunal Administrativo
Considerando una propuesta de Superintendencia que tiende a posibilitar el cumplimiento de uno de los objetivos del DGI, consistente en la consolidación de las Inspecciones y el fortalecimiento de su capacidad de gestión y economía; Que en algunos casos, las unificaciones de Inspecciones realizadas han sido objeto de dilatadas tramitaciones; Que el nuevo sistema tiende a desburocratizar el procedimiento y lograr mayor celeridad y eficiencia en el trámite administrativo de la unificación definiendo las competencias y responsabilidades de las áreas que intervienen; el H. Tribunal resuelve:
Establécese el procedimiento aplicable a la tramitación de unificaciones de Inspecciones, con el orden de áreas responsables y funciones que en cada caso se especifican:
a) Subdelegación de Aguas o Jefatura de Zona:
• Confeccionar Acta de Unificación en la que deberán constar un conjunto de datos que se especifican detalladamente;
• Formación de Expediente y remisión a Sede Central del DGI
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• Recibir Expediente
• Verificar requisitos exigidos para ser Autoridad de cauce y comprobar posibles inhabilitaciones y estado de deuda
Superintendencia:
• Prestar conformidad o no al pedido de unificación: si es positivo remite al H. Tribunal Administrativo, si es negativo remite al lugar de origen.
• H. Tribunal Administrativo:
• Verifica el cumplimiento de las formalidades requeridas y emite Resolución (indicia todo lo que debe contener la norma)
• A continuación las actuaciones vuelven a Superintendencia para que disponga la publicación de la Resolución en el Boletín Oficial de la Provincia.
Departamento Catastro de Riego:
• Confecciona formulario de designación de las nuevas autoridades.
Subdelegación de Aguas o Jefatura de Zona:
• Notifica a las autoridades entrantes y salientes;
• Emplaza a las salientes para que hagan entrega de toda la documentación de la Inspección:
• Determina el estado económico-financiero de cada cauce y de la nueva Inspección creada:
• Instruye a las nuevas autoridades para la formulación del Presupuesto;
• Solicita al Banco correspondiente la apertura de nueva cuenta corriente y cierre de las cuentas de todos los cauces unificados.
Dirección de Administración y Finanzas:
• Recibe copia de la Resolución.
• Notifica a los otros Departamentos del DGI
• Verifica el cumplimiento de las normas de procedimiento
105 Resolución Nº 163 de 1993 del H. Tribunal Administrativo
Considerando que, en el marco de la Reforma del Estado, se intenta implementar una propuesta de transformación surgida de los propios usuarios; Que la voluntad manifiesta de asociarse para objetivos previamente determinados no vulneran ni la letra ni el espíritu de la legislación vigente, sino que tiende a aunar esfuerzos para el mejor cumplimiento de sus fines en beneficio de la comunidad de usuarios; Que esta forma de asociarse permite la integración voluntaria de Inspecciones legalmente constituidas sin que por ello se vean restringidas o cercenadas las competencias y atribuciones que el marco legal les otorga; Que las Asociaciones perseguirán el objetivo de cumplir subsidiariamente y a requerimiento de las propias Inspecciones, aquéllas actividades que por su dimensión no podrían ser desempeñadas eficientemente por ellas mismas. Por todo ello el H. Tribunal resuelve:
Establecer el Régimen de Organización y Funcionamiento para las Inspecciones de Cauce que decidan asociarse, para lo cual será necesario tanto la voluntad expresa de las Inspecciones adoptada por las respectivas Asambleas Generales de Usuarios, como la decisión precedente deberá preservar plenamente las autonomías y potestades atribuidas por ley a las Inspecciones.
Luego define las finalidades de las Asociaciones, a las que ya hemos hecho referencia, y las funciones y actividades que podrán realizar.
Finalmente determina que: las Inspecciones de Cauces asociadas instrumentarán sus acuerdos sobre las modalidades y demás condiciones que hagan a su funcionamiento. Para su validez y puesta en vigencia requerirán la pertinente aprobación del H. Tribunal.
Resolución Nº 337 de 1993 del H. Tribunal Administrativo
Visto la política de descentralización de la administración, y en virtud de ello, el progresivo traslado del manejo de la red de riego secundaria y terciaria hacia las Inspecciones de Cauces; Que se torna indispensable y conveniente proveer de recursos humanos a las mismas, dándoles así mayor capacidad de gestión.
Considerando que dicha transferencia de personal permitirá redimensionar la estructura central del Departamento General de Irrigación, sin afectar su normal y habitual funcionamiento;
Que teniendo en cuenta la experiencia y capacitación adquiridas por el personal de planta permanente del Departamento, es conveniente que sean ellos quienes orienten y ejecuten las actividades de las Inspecciones de Cauces; y
106 Que si bien ellas tienen el conocimiento y el manejo del lugar, es necesario para su mayor economía y eficiencia dotarlas de personal capacitado en lo técnico y en lo administrativo cuando así lo requieran. El H. Tribunal resuelve:
• Facultar a Superintendencia a disponer la transferencia de personal permanente del Departamento a las Inspecciones que así lo requieran. El personal transferido mantendrá los derechos adquiridos respecto a su nivel, antigüedad y otras condiciones laborales.
• Establece los requisitos para la transferencia y determina que se otorgará una “bonificación” especial a los agentes que opten por ello, equivalente a tres salarios netos del último percibido, en carácter de estímulo.
Resolución Nº 128 de 1994 del H. Tribunal Administrativo
Reglamenta las normas vigentes del Título XVI de la Ley de Aguas, referido a las funciones y atribuciones de los Delegados de Cauces en la administración y disposición de los fondos de las Inspecciones. Para ello establece que todo movimiento de fondos, operaciones bancarias, apertura de cuentas, libramiento de cheques, extracción de fondos, etc. Requerirán la firma conjunta del Inspector y de un Delegado.
Los Presupuestos y las Rendiciones de Cuentas de las Inspecciones deberán ser suscriptos, conjuntamente con los Inspectores, por la totalidad de los Delegados en funciones.
Resolución Nº 234 de 1994 del H. Tribunal Administrativo
Considerando que a la fecha se han concretado ya una serie de actos administrativos relevantes para el desarrollo de la política de descentralización, tales como las normas referidas a Asambleas de Regantes, Inspecciones de Cauce Asociadas, Juntas Honorarias de Inspectores y traspaso de personal; Que en este marco se torna necesario proveer a las Inspecciones no sólo de recursos humanos, sino también de materiales, dándoles mayor capacidad técnica y operativa de gestión; Que en función de lo anterior y atento a las diversas solicitudes de transferencia de maquinaria y bienes en general por parte de las Inspecciones, se hace imprescindible fijar los principios y pautas que permitan instrumentarla en forma correcta y en beneficio de todos los regantes; y
Que dentro de estos principios cabe señalar los siguientes: 1) discrecionalidad de las Inspecciones para solicitarlos; 2) En su caso, contraprestación a cargo de las mismas por los bienes que pasan a integrar su patrimonio; 3) Transparencia en los procedimientos de adjudicación de los bienes; 4) participación directa de Superintendencia y de los
107 Subdelegados con el fin de asegurar la correcta selección de los bienes a transferir, la determinación de las zonas donde mejor servicio pueden prestar los bienes transferidos y la no afectación del normal funcionamiento del DGI;
El H. Tribunal dicta la presente Resolución cuyo objeto es establecer los requisitos, las condiciones y el procedimiento a que se ajustará la transferencia del dominio o del uso de los bienes muebles, inventariables o no, a favor de las Inspecciones de Cauce.
Resolución Nº 211 de 1995 del H. Tribunal Administrativo
Considerando, que en el marco del proceso de descentralización, resulta imprescindible rever los mecanismos institucionales de gestión y participación, a fin de adaptarlos a las nuevas circunstancias cambiantes propias de los procesos de modernización; Que como resultado del análisis realizado tanto de las Asambleas como del proceso eleccionario llevado a cabo en el ámbito de las Inspecciones de cauces de toda la Provincia, surge la necesidad de adecuar el Régimen de Organización y Funcionamiento de las Asambleas Generales de Usuarios actualmente en vigencia.
Determina, entre otros múltiples requisitos de organización y funcionamiento, la existencia de dos categorías de Asambleas: Ordinarias y Extraordinarias, según el objeto de la convocatoria, que debe hacer siempre el Inspector del cauce. Las primeras deberán celebrarse anualmente antes del 31 de octubre de cada año, la convocatoria debe ser publicada y notificada fehacientemente al domicilio de cada usuario empadronado. Las segundas deberán ser convocadas cuando razones de urgencia o importancia lo requieran.
Se trata de una completa reglamentación que no deja dudas de la importancia que tiene la participación de los usuarios en la gestión de las Inspecciones.
Resolución Nº 283 de 1995 del H. Tribunal Administrativo
Visto el mensaje de Superintendencia por el que se eleva a aprobación el proyecto formulado por la Coordinación de Inspecciones de Cauces relativo a las normas y trámites que por su naturaleza y marco de aplicación pertenecen al ámbito de las Inspecciones.
Que la propuesta formulada tiende a uniformar los criterios de cumplimiento de las diversas etapas y actividades en el desarrollo de las tramitaciones administrativas que les corresponden; Que el proyecto contiene una introducción conceptual; el desarrollo secuencial de las tramitaciones; copia de los formularios a utilizar para las diversas etapas administrativas y una compilación de las normas de procedimiento vigentes en la materia;
108 Que sin perjuicio de las atribuciones y deberes normados en los Artículos 221 a 229 de la Ley General de Aguas, en el marco del Proyecto de Modernización de la Administración del Agua –Programa de Descentralización- resulta razonable precisar las funciones que deben efectuar las Inspecciones en las diversas tramitaciones administrativas; Que este Tribunal estima que el ordenamiento de la información propuesto tiene por finalidad orientar el desempeño de las Inspecciones, tiende a facilitar los elementos necesarios para la formación de la voluntad administrativa y posibilita el control de gestión.
El H. Tribunal aprueba el MANUAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS para las Inspecciones de cauces de la Provincia. Las mismas deberán ejecutar las funciones y responsabilidades de gestión indicadas en el Desarrollo Secuencial de las tramitaciones administrativas.
Resolución Nº 310 de 1995 del H. Tribunal Administrativo
Establece que, en cada Asamblea General Ordinaria, deberá constituirse una Comisión Revisora de Cuentas, integrada por tres usuarios del cauce respectivo, elegidos por simple mayoría y su mandato será por el período de un año. Es condición para ser elegido estar al día con el pago de los tributos de riego. Tendrán como función, en general, coadyuvar en la gestión de las autoridades del cauce.
Resolución Nº 628 de 1995 del H. Tribunal Administrativo
Considerando que es necesario el dictado de una norma que establezca la obligatoriedad por parte de las Asociaciones de Inspecciones de formular su Presupuesto Anual de Gastos y Cálculo de Recursos y su posterior Rendición de Cuentas, ambos para su aprobación por las Inspecciones que las integran; Que tal medida tiende a evitar la superposición y/o duplicación de los presupuestos de las Inspecciones con los gastos y recursos de las Inspecciones Asociadas; y a fortalecer y revitalizar su funcionamiento, hasta tanto se sancione la Ley que determine su tipificación jurídica y establezca las normas para su funcionamiento. En uso de sus facultades, el H. Tribunal resuelve:
1) Las Inspecciones Asociadas deberán confeccionar un Presupuesto Anual, debiendo ser aprobado por las Inspecciones que la integran. El aporte que efectúen las Inspecciones a la Asociación deberá ser puesto en conocimiento de los usuarios en las Asambleas Generales Ordinarias, en oportunidad de la aprobación del Presupuesto de la Inspección. Las Asociaciones deberán presentar con anterioridad al 30 de noviembre de cada año, al H.
109 Tribunal Administrativo, el Presupuesto Anual de Gastos y Cálculo de Recursos, a los efectos de la toma de conocimiento.
2) Las Rendiciones de Cuentas de las Asociaciones deberán ser aprobadas por las Inspecciones que la integran y puestas a conocimiento de los usuarios en Asamblea, para ser presentadas ante el H. Tribunal Administrativo en la misma fecha prevista para la presentación de las rendiciones de cuentas de las Inspecciones.
Ley Nº 6405 de1996
Dicha Ley contiene un conjunto de normas relativas a:
Competencia funcional. (Art. 1º) La administración, uso, control, conservación, mantenimiento y preservación de los canales, hijuelas y desagües de riego de la Provincia, así como de las aguas que son conducidas por ellos, estarán a cargo de las Inspecciones de Cauce, con sujeción a lo dispuesto en la Sección VI de la Constitución Provincial.
Caracteres. (Art. 2º) Son personas de derecho público, sin fines de lucro, gozan de autarquía y plena capacidad para actuar en los ámbitos del Derecho Público y Privado. Eligen sus autoridades y elaboran su Presupuesto; se constituyen de pleno derecho por todos los usuarios titulares de derecho de uso de aguas públicas en el respectivo cauce. Sus atribuciones y funcionamiento se rigen por esta Ley y demás leyes que rigen la materia, en tanto no sean modificadas por la presente.
Jurisdicción territorial. (Art. 3º) Sus atribuciones y funciones se ejercen dentro del área territorial determinada por el trazado del cauce bajo su jurisdicción y se extienden a toda actividad que directa o indirectamente afecte la normal distribución de las aguas, la integridad de los cauces o la cantidad o la calidad de esas aguas. La demarcación de dicha área será efectuada por el DGI a petición de la Inspección.
Organización interna. (Art. 4º) Son órganos de las Inspecciones: la Asamblea General de usuarios, el Inspector de Cauce, el Cuerpo de Delegados y la Comisión de Vigilancia. Las Asambleas pueden ser Ordinarias y Extraordinarias.
Asambleas de Usuarios. (Art. 5º) La Ordinaria se reúne por lo menos una vez por año para votar la conformidad al Presupuesto anual de Gastos y Cálculo de Recursos y Rendición de Cuentas del ejercicio anterior, quedando sujetas a la aprobación del DGI. (Art. 6º) Las Extraordinarias serán convocadas cuando razones de importancia o urgencia lo requieran. La convocatoria la deberá realizar el Inspector si así lo requiere, a requerimiento del DGI, o a petición de los usuarios del cauce que estén al día en sus obligaciones, en un número no
110 inferior a la vigésima parte del total de los derechos empadronados. Entre las funciones de estas últimas está la de “disponer la fusión o exclusión y asociación o separación con otras Inspecciones de Cauce”
Recursos. (Art. 12º) Los tributos que perciben y están previstos en el Presupuesto; multas y recargos; la aplicación de la Ley de Obras Menores del Decreto Nº 555/ 75; los que obtengan de la venta de forestales y de bienes de la Inspección, o de donaciones, legados o cualquier otra fuente.
Funciones del Inspector. El Art.9º le asigna las siguientes funciones: a) ejercer la representación legal de la Inspección; b) proyectar el Presupuesto anual de gastos y cálculo de recursos y confeccionar la Rendición de cuentas respectiva; c) administrar y distribuir el agua en función de los distintos usos y las categorías de los derechos empadronados, con criterios de equidad y eficiencia; d) confeccionar los cuadros de turnos respectivos para la entrega de dotaciones de agua, dando la debida publicidad a los usuarios; e) ejercer el poder de policía de las aguas, sus cauces, riberas, y zonas de servidumbre, con los alcances previstos en la Ley de Aguas; f) resolver en primera instancia, con el carácter de juez de canal o hijuela, los conflictos que se planteen entre los usuarios con motivo del uso y la preservación de las aguas, con apelación ante el Subdelegado de Aguas de la jurisdicción o por el Superintendente ante la falta de Subdelegado; g) contar con una registración actualizada de derechos de agua que contenga: titularidad, tipos de usos, categorías de derechos, dotaciones