Reglas y conductas durante la primera Presidencia Belaúnde (1963-1968)

4.1.- Las consecuencias políticas del golpe de 1962

El golpe de Estado de 1962 no sólo influyó en los militares, sino que también trajo profundas consecuencias de cara a los juegos políticos que suceden a las elecciones de 1963. En cierta manera supuso una clarificación de las posturas. En primer lugar, como hemos visto, de los propios militares, que manifestaron claras preferencias por la formación de gobiernos reformistas y una predisposición igual de clara a intervenir en política cuando ésta no seguía el rumbo esperado. Después de las alianzas conservadoras del APRA era, por tanto, muy previsible que iban a seguir manteniendo el veto a su llegada a la Presidencia a no ser que nuevas alianzas dieran fe de un cambio en sus orientaciones. Sin embargo, los intentos de Belaúnde una vez alcanzó la Presidencia para que los partidos de la oposición, APRA y UNO, se integraran en el primer Gabinete que iba a nombrar, no prosperaron. Todo lo contrario, el APRA se alió con UNO en el Congreso, en la peor opción que podía elegir para eludir la presión militar, sabiendo que Belaúnde había sido el candidato preferido por los militares y que, acercándose en ese momento a él ganaría credibilidad entre ellos. Y decimos que la peor opción porque Odría, a pesar de ser militar, haber llegado antes al poder con el apoyo militar y haber tenido grandes influencias entre ellos, era un candidato tanto o más censurable para los militares en los años sesenta que Haya de la Torre. En su caso, al veto a sus conocidas orientaciones oligárquicas y liberales se unían las prevenciones corporativas de que, si volvía a gobernar, reproduciría otra vez sus políticas de clientelismo en perjuicio de la cohesión institucional (Cotler, 2005: 306-307).

En segundo lugar, los acontecimientos que rodearon al golpe ponían de manifiesto algunas posturas políticas de actores decisivos que generaban nuevas tensiones. Por una parte, Belaúnde no dudó en aprovechar la proximidad entre las preferencias públicas de los militares y las suyas como medio garantizado para llegar a la Presidencia. Sin embargo, por otra parte, sus posibilidades de gestionar tal apoyo una vez en la Presidencia eran algo más problemáticas y, en su misma base, una cuestión difícil de controlar. El mismo Belaúnde pronto constató que el apoyo militar no se traducía en una

mayor facilidad en el proceso de decisión política una vez éste quedó reconducido hacia las instituciones democráticas, que exigían acuerdos con la oposición. Todo lo contrario, la postura militar generó una fuente de presión adicional muy peligrosa para su propia permanencia en el cargo. En esas condiciones, y por razones que como vemos son diferentes y múltiples, tanto el gobierno como la oposición tenían a medio plazo el mismo problema estratégico: Cómo poner límites que los militares no pudieran franquear. En el comportamiento militar también quedaron establecidas las condiciones en que podía darse un afianzamiento institucional de la política. El límite estaba claro. Mientras que los políticos pudieran mantener un equilibrio de eficacia que lograra parte de las preferencias militares en la agenda pública, éstos no asumirían los costes asociados a una toma duradera del gobierno, dejando libertad para que los actores políticos pudieran solucionar los juegos institucionales en la dirección de convertir a la democracia de solución transitoria –como lo venía efectivamente siendo- en un marco “definitivo”.

Hay otras razones, derivadas también de la relación con los militares, que incentivaban la solución de juegos de gestión y que convirtieron a uno en particular, la reforma fiscal, en la clave política de esos años. Por un lado, puesto que parecía demasiado azaroso intentar subordinar a las instituciones militares en su conjunto sin que éstas se sintieran amenazadas, y los cauces para formar alianzas y cooptar a algunos oficiales se habían visto interrumpidos, todo parecía encaminado a simultanear dos líneas de acción: mantener calmados a los militares respetando su área de decisión exclusiva, bastante amplia funcionalmente, y ampliar al mismo tiempo las capacidades del resto del aparato estatal, este sí subordinado al poder político, con el fin claro de equilibrar unas relaciones claramente decantadas del lado militar (Lowenthal, 1975: 30). Si hasta ese momento la estrategia más sencilla de crecimiento estatal había pasado por el crecimiento de las FFAA -lo cual a su vez reforzó su independencia y las convirtió en el actor estatal clave-, ahora era evidente que para limitar las mismas capacidades militares el aparato estatal debía crecer por el lado dependiente del gobierno civil. La relación entre capacidades estatales va a tener, por otra parte, una consecuencia adicional sobre las posibilidades políticas. Con un campo militar que no se encuentra supeditado al civil y con los limitados recursos de este último, cualquier gobierno que quisiera poner en marcha políticas ambiciosas se iba a encontrar con que la falta de recursos iba a limitar seriamente las acciones posibles en un contexto de presiones crecientes. Por tanto, su capacidad para llevar a cabo una reforma va a depender de que sea capaz de modificar

sus recursos hacia arriba, reformando muy en particular la deficiente fiscalidad estatal, puesto que como hemos planteado este era el mecanismo más sencillo y eficaz para aumentar los cursos de acción del campo político en su conjunto sin tocar el campo militar. No debe resultar extraño, entonces, que el juego político fundamental sea la reforma fiscal.

De esta manera, la intervención militar creaba un fuerte incentivo para que las elites políticas llegaran a un consenso básico. Ahora bien, el que el golpe hubiera dejado tantas certezas también era un problema. En este terreno el gran responsable fue Belaúnde, que con su llamada reiterada a la intervención militar generó una profunda desconfianza entre la oposición. Es más, que en la coyuntura previa al golpe se negara de forma tajante a un acuerdo con otras formaciones políticas socavó sus intentos una vez en la Presidencia para que prosperara una alianza amplia, puesto que no era muy creíble que mantuviera tal cambio de actitud.

Justamente aquí encontramos el cogollo de las dificultades de los años sesenta. Los juegos decisivos para mantener alejados a los militares y para ampliar los recursos políticos venían a ser los mismos, aquellos que tenían que ver con la gestión pública. Sin embargo, lo que entraba en contradicción de forma automática era esta dinámica de autonomización política a medio plazo -imprescindible para poder contar con la seguridad de tener la posibilidad de llegar al gobierno a través de elecciones- con la dinámica de la lucha interelitista, que incentivaba la consecución de parcelas de poder a corto plazo. En otras palabras, la interacción entre las condiciones creadas por la intervención militar de 1962 y la dinámica competitiva de las elites políticas hizo que la búsqueda inmediata del ejercicio de poder socavara la posibilidad de lograrlo a medio plazo, haciendo que dominara la consideración de los intereses individuales –acceso inmediato al poder- sobre los colectivos –creación de un marco estable donde ellos controlaran los procesos de reparto y acceso al poder en vez de los militares con su tutela-. El reparto de escaños en las elecciones de 1963, el nivel de cohesión interna de los distintos partidos, la proximidad entre sus preferencias públicas, y los poderes de veto que se daban dentro del campo político, que tenían que ver con los resultados constituyentes de 1933, magnificaron esta contradicción originada en la politización militar.

4.2.- El marco estratégico partidista. Preferencias y estrategias de defección

Cuando Belaúnde llega a la Presidencia, las posiciones políticas ya están definidas de acuerdo a la línea que separa la alianza reformista formada por AP y la minoritaria Democracia Cristiana, en el gobierno, y el bloque opositor de APRA y UNO. Acción Popular, APRA y Unión Nacional Odriísta son los tres partidos principales, con unas bases electorales bastante definidas, aunque sólo en el segundo caso se puedan considerar como estables, al contar con el sólido apoyo de la clase obrera organizada en su sindicato afín.61 El resto de los partidos se orientaba a aprovechar electoralmente los amplios márgenes que quedaban fuera de esa organización. UNO se apoyaba en los desorganizados sectores populares de las barriadas limeñas, donde todavía se recordaban las políticas clientelares de la dictadura, mientras que AP, y en menor medida la DC, se dirigían a los sectores de la clase media reformista que habían crecido con el auge económico de la década precedente (Bourricaud, 1967). Aunque el APRA llevaba años refiriéndose a una alianza policlasista, ninguno de estos partidos contaba con posibilidades a corto o medio plazo para abarcar un espectro multiclasista hasta el grado de lograr la mayoría absoluta en el legislativo. El electorado, por tanto, se encontraba repartido de forma relativamente estable entre UNO, AP y APRA. La consecuencia es clara. Cualquier victoria en las elecciones presidenciales resultaba pírrica si no lograba formar una alianza estable con otro de estos grandes partidos o, cuando menos, llegar a acuerdos coyunturales. En caso contrario se arriesgaba a ver paralizada su agenda de gobierno. El que entre 1962 y 1963 apenas variaran los resultados parlamentarios corrobora esta idea y explica la poca incidencia del gobierno militar en este aspecto.

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Con la excepción del APRA y de un muy marginal PCP, el origen de los partidos parlamentarios se remontan a la salida del poder de Odría en 1956, alguno de ellos es incluso posterior, como la misma UNO -que no apareció hasta 1961, cuando Odría volvió de Estados Unidos, donde había permanecido prácticamente desde 1956-. Además, en su misma denominación varios partidos mostraban el carácter ad

hoc con que se constituyeron. UNO nuevamente, el efímero Movimiento Democrático Pradista (MDP), e

incluso AP. En definitiva, el único partido de masas era el APRA (sobre el origen del APRA ver la nota al pie 30 de la página 50).

Cuadro 4.1. Resultados de las elecciones presidenciales de 1962-1963 (votos totales) Partido 1962 1963 Diferencia APRA 557.007 623.501 + 66.494 AP-DC 544.180 708.662 + 164.482 UNO 480.378 463.085 - 17.293 DC 48.792 - - 48.793 Otros 59.201 19.320 - 39.881 Votos válidos 1.689.558 1.814.568 + 125.010 Votos nulos 190.612 46.055 - 144.557 Votos blancos 89.118 93.661 + 4.543 Votos emitidos 1.969.288 1.954.284 - 15.004 Absentismo 252.618 116.434 - 136.184 Total de inscritos 2.221.906 2.070.718 - 151.188

Fuente: Tuesta Soldevilla, 1987.

Las preferencias a la hora de formar alianzas son un dato elemental. De forma recurrente se ha venido explicando la trayectoria del APRA en función a su prohibición y a cómo el objetivo de seguridad jurídica afectó a sus preferencias en el sentido de llevar a alianzas con fuerzas conservadoras (Collier y Collier, 1991: 694-695).62 En esta clave, el APRA se habría visto empujado, muy gráficamente, primero al entendimiento con Prado y después con Odría. Los datos de inicio de la Presidencia abundan en esta orientación, aunque desde nuestro punto de vista diversifican la explicación. De forma temprana Belaúnde fracasó en su intento de integrar tanto al APRA como a UNO en su primer Gabinete. Las conversaciones no prosperaron y, por el contrario, el 19 de agosto de 1963 se anuncia la alianza entre el APRA y UNO en el Congreso, en principio para elegir a la mesa directiva del parlamento pero pronto ampliada a toda la legislatura, pese a las reticencias de numerosos apristas. El caso más llamativo es el de Manuel Seoane, virtual número dos, que renunció a su pertenencia al APRA poco antes de morir en 1964. Por encima de las críticas internas, estas alianzas prosperaron, y en esto hay que tener en cuenta más cosas que el temor a la prohibición. Al fin y al cabo, cuando en 1962 el veto militar se desliza hacia la variable de las reformas públicas, las alianzas conservadoras del APRA erosionan sus posibilidades de superar el veto en vez de abrirle las puertas. Continuar con ellas en esas condiciones no parece, por tanto, responder a la lógica de las décadas precedentes, por lo que conviene dimensionar otros elementos: el deslizamiento autónomo de las preferencias apristas una vez logró el control del movimiento obrero, la competencia abierta por la aparición de Belaúnde, y la posición preeminente o subordinada que tendría si se aliaba con Belaúnde o con Odría.

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Las dificultades para modificar ese esquema de alianzas son las mismas que se manifestaron durante los momentos previos al golpe de 1962, aunque con una diferencia. Mientras que entonces Belaúnde prefirió apoyarse en el veto militar al APRA antes que ceder parcelas de cogobierno a otros partidos para llegar a la Presidencia, una vez este objetivo se había realizado se encontraba mucho más predispuesto a llegar a acuerdos que aliviaran la presión militar. Las opciones eran limitadas. Con una disparidad de preferencias que definitivamente bloqueaba cualquier posibilidad de acuerdo entre AP y UNO, las posibilidades de superar la minoría gubernamental quedaban pendientes de la capacidad para llegar a un acuerdo con el APRA. En el caso del APRA la ductilidad comprobada de sus preferencias dejaba abierta la puerta a movilizar alianzas bien con AP bien con UNO, posibilidad de la que carecían éstos. Por otra parte, la importancia del APRA en el contexto político de los años sesenta no sólo deriva de su hegemonía en el movimiento sindical o de una ductilidad en sus alianzas incomparable. Buena parte de su poder viene dado por ser el único partido con una organización nacional y con una base electoral sostenida en el tiempo, lo cual había significado desde los años cuarenta que iba a tener una posición extraordinariamente sólida en el Congreso.

Así las cosas, todo dependía del cauce de las conversaciones entre el gobierno y el APRA. La teórica proximidad ideológica entre el reformismo moderado y el APRA era un factor que podría favorecer un cambio de alianzas, tanto más cuando Odría había sido el enemigo más encarnizado de los apristas y el acuerdo con UNO había provocado ya algunas escisiones a la izquierda del APRA. Sin embargo, estos factores que acercaban posturas eran también los que bloqueaban el acuerdo: el mantener programáticamente las mismas banderas convertía a AP y APRA en competidores por las mismas bases electorales. Por otra parte, el compromiso reformista del APRA era bastante ambiguo, a cuenta de los intereses generados por la organización -esto es algo que veremos cuando hablemos de los proyectos de reforma agraria-. Además, mientras que en una alianza con UNO el APRA podía mantenerse como la principal fuerza, esto no estaba tan claro aliándose con la Presidencia. En la misma medida, tanto o más fuerte era la desconfianza mutua. Por parte de AP, en particular de sus componentes más reformistas, originada en las alianzas conservadoras del APRA desde 1956, y por parte del APRA motivada por el recurso de Belaúnde a los militares. Estas circunstancias ya estuvieron presentes en 1956, cuando el todavía ilegalizado APRA apoyó a Prado antes

que a Belaúnde en su carrera por la Presidencia, y desde entonces no hubo nada que facilitara un cambio en la postura del APRA sino todo lo contrario.

Cuadro 4.2. Composición del Congreso en 1963

Partido AP DC APRA UNO Otros* AP+DC APRA+UNO Total

Senadores 16 5 17 7 0 21 24 45

Diputados 39 10 56 26 8 49 82 139

(*) Incluye dos diputados del MDP, un comunista, un socialista, tres independientes, y uno de la Unión Radical. En el Senado habría que añadir al expresidente Prado, de forma que se alcanzara la cifra total de 185 congresistas.

Fuente: Tuesta Soldevilla, 1987: 85-92.

El caso es que, como decimos, a los pocos días de jurar el cargo Belaúnde se hizo público el acuerdo en la oposición entre el APRA y UNO, y la consecuencia de estas preferencias a la hora de formar alianzas es que dejaron al nuevo presidente sin margen de maniobra efectivo en el legislativo, donde estaba en franca minoría. Para Belaúnde, por tanto, las posibilidades de modificar su situación de minoría parlamentaria eran escasas cuando tomó la Presidencia, con lo que las posibilidades de que la acción gubernamental no se paralizara dependían de dos cosas. Que el reparto de poder entre instituciones dejara las manos libres a la Presidencia, circunstancia que como veremos no era el caso, o que varios actores partidistas pusieran en primer lugar, por encima de sus preferencias electorales o de políticas públicas, sus preferencias sobre el tipo de régimen. Para lograr esto último contaba con un dato de partida seguro: si Belaúnde quería lograr sus objetivos en una de las arenas debería ceder en sus objetivos en las otras.

4.3.- Las posiciones de veto institucional

Si algo daba solidez a la posición del APRA era la combinación entre su posición en el Congreso y el reparto de prerrogativas entre poderes definido en el diseño constitucional de 1933, que creaba un régimen presidencialista pero lo limitaba otorgando un amplio poder al legislativo. En ese marco, el único actor político con poder de veto efectivo va a ser el APRA. Sin su apoyo era virtualmente imposible que ninguna medida prosperara

y si deseaba bloquear alguna política le bastaba con maniobrar en el legislativo para así hacerlo.

Los elementos presentes en la Constitución de 1933 no precisan de una amplia descripción para concluir que nos encontramos ante un régimen semipresidencialista (Bernales Ballesteros, 1989). El presidente y el legislativo son elegidos por separado, en las mismas fechas, para un mismo periodo de seis años y sin ningún mecanismo que no fuera extraordinario para disolver el parlamento o para revocar el mandato presidencial,

virtualmente inamovibles.63 Como dato curioso, para ser un sistema que encarecía la

separación de poderes creó serios problemas a través de un mecanismo de elección secundaria. En caso de que ninguno de los candidatos a presidente lograra un tercio de los votos, la elección la llevaría a cabo el Congreso entre los tres candidatos más votados. En 1962 ya vimos cómo esta medida llevó a un callejón sin salida y fue el principal desencadenante de la intervención militar. No obstante, este fue un mecanismo que no se modificó para las elecciones de 1963. Otros problemas de encaje sí se habían resuelto. Así por ejemplo, originalmente y en la misma línea, no existía la figura de vicepresidente que pudiera ocupar la Presidencia cuando ésta estuviera vacante, recayendo la elección en ese caso nuevamente en el Congreso. Lejos de ser una regla testimonial, tuvo un pronto uso cuando Sánchez Cerro fue asesinado en 1933 y la Asamblea Constituyente eligió en su relevo a Benavides. No obstante, en las elecciones de 1962 y 1963 ya se había corregido esta situación.

A partir de 1963, en todo caso y una vez establecidos los resultados de las elecciones, estas lagunas en la separación formal entre poderes carecieron de relevancia en las luchas entre ejecutivo y legislativo. No se puede decir lo mismo de otras dos prerrogativas parlamentarias que pautan de forma muy visible las estrategias de confrontación entre las elites en el gobierno y las elites en la oposición: la capacidad para censurar a ministros y la capacidad para controlar el presupuesto estatal.

Dentro del entramado institucional, la posición más débil correspondía al Consejo de Ministros. Designado directamente por el Presidente de la República, puede ser cesado arbitrariamente por éste además de tener que responder ante el parlamento, que puede interpelarlo –art. 169, Constitución 1933- y aplicarle un voto de censura individual o colectivo. De hecho, esta capacidad es tan extrema que basta con que sea presentada por